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Vers le prononcé d’une astreinte contre l’Etat français pour son inaction climatique ? Quelle suite aux arrêts Grande-Synthe du Conseil d’Etat ?

Par Béatrice Parance – Professeure à l’Université UPL Paris 8 Vincennes Saint-Denis

Jeudi 31 mars 2022, le gouvernement s’est abstenu de répondre à l’injonction qui lui avait été faite par le Conseil d’Etat de démontrer que son action permettrait à l’Etat de respecter l’objectif de réduction d’émission des gaz à effet de serre (GES) fixé notamment dans l’Accord de Paris. Cette injonction faisait suite à la décision prise par le Conseil d’Etat en juillet 2021, d’enjoindre le gouvernement à « prendre toutes mesures utiles » pour ramener les émissions de GES à un niveau compatible avec l’objectif de baisse de 40 % que la France s’est fixée pour 2030.

A quel titre l’Etat français devait il rendre compte de son action contre le réchauffement climatique ?

Par une décision du 19 novembre 2020, le Conseil d’Etat avait rendu une première décision historique en matière climatique, un véritable tsunami juridique ! A la suite d’une requête principalement formée par la commune de Grande -Synthe, les juges du Palais Royal avaient demandé au gouvernement de venir rendre compte de l’effectivité de la politique climatique française. Ce premier pas était véritablement majeur car, au-delà du fait qu’il s’agissait de la première décision française en matière de contentieux climatique à l’heure où ce sujet connaît un essor mondial, ils avaient apprécié à cette occasion que, si l’Accord de Paris n’avait pas d’effet direct en lui-même, il était néanmoins devenu contraignant pour l’Etat français en raison de son intégration dans le droit européen (Paquet énergie climat européen) et dans le droit français (loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat). Par là-même, écartant la critique d’un gouvernement des juges, la haute juridiction avait, selon les termes mêmes de l’ancien Vice-Président Lasserre, « pris au mot le gouvernement en lui demandant de rendre compte des engagements précis pris dans l’Accord de Paris et traduit dans la loi » ; cela signifiait aussi que ces lois n’étaient pas seulement de nature programmatique mais bien contraignante.

En outre, de manière très novatrice, les juges avaient accepté d’initier un nouveau type de contrôle, le contrôle de la trajectoire climatique par anticipation. En effet, les engagements en matière climatique s’inscrivent dans de longs horizons ; or l’urgence du sujet, encore attestée par le troisième volet du sixième rapport du GIEC sur l’atténuation du dérèglement climatique publié le 4 avril 2022, ne permet pas d’attendre d’avoir atteint ces horizons pour contrôler alors, a posteriori, si les trajectoires ont été respectées. C’est pourquoi le Conseil d’Etat avait accepté d’apprécier en 2020, date à laquelle il statuait, si les objectifs climatiques pourraient être atteints en 2030 ou 2040 du fait que la trajectoire apparaitrait crédible. En définitive, il demandait donc au gouvernement, dans un délai de trois mois, de venir rapporter la preuve du bon respect de la trajectoire de réduction des gaz à effet de serre.

Un deuxième pas fût franchi dans cette affaire par l’arrêt Grande-Synthe 2 du 1ier juillet 2021 où le Conseil d’Etat vint constater l’insuffisance de la politique climatique de l’Etat français pour atteindre une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40% d’ici 2030.  Pour étayer cette appréciation, il a pris appui sur de nombreux rapports et avis publiés entre 2019 et 2021- en particulier par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), par le Conseil économique social et environnemental (CESE) et par le Haut conseil pour le climat (HCC)- qui mettent en évidence la nécessité d’adopter des mesures supplémentaires à court terme pour être en mesure de réaliser l’accélération de la réduction des émissions de gaz à effet de serre visée dès 2023 par le deuxième budget carbone. En conséquence, il enjoignait donc le gouvernement à prendre toutes mesures utiles pour revenir dans la trajectoire climatique avant le 31 mars 2022.

Quel risque prend l’Etat français en s’abstenant de répondre à l’injonction faite par le Conseil d’Etat de démontrer que son action permettrait notamment de respecter les objectifs de réduction d’émission de GES ?

Au matin du 1ier avril 2022, le gouvernement a fait savoir qu’il s’abstenait de répondre à l’injonction du Conseil d’Etat, ce qui a conduit Corinne Lepage, avocate de la commune de Grande-Synthe, à annoncer qu’elle allait saisir le Conseil d’Etat afin de faire constater l’inexécution de la décision du 1ier juillet 2021 et demander le prononcé d’une astreinte, à l’instar de celle prononcée dans le cadre du contentieux de la pollution atmosphérique.
Le risque que l’Etat soit condamné à payer une astreinte tant que son gouvernement ne répond pas à l’injonction qui lui est faite est réel. En effet, en matière de pollution atmosphérique, le Conseil d’Etat avait apprécié dans un premier arrêt du 12 juillet 2017 l’insuffisance de la politique gouvernementale relative à la qualité de l’air, ce qui l’avait conduit à enjoindre l’Etat à élaborer et mettre en œuvre des plans permettant de diminuer les concentrations en particules polluantes. Constatant ensuite par un arrêt du 10 juillet 2020 la carence de l’Etat dans le respect des normes relatives à la qualité de l’air, les juges avaient prononcé à son encontre, à défaut pour lui de justifier dans un délai de 6 mois de la parfaite exécution de la décision de 2017, une astreinte de 10 millions d’euros par semestre jusqu’à la date à laquelle la décision aurait reçu exécution. Enfin, un dernier arrêt du 4 août 2021 est venu prononcer la liquidation de l’astreinte et le versement de son montant entre différentes entités publiques, en particulier des agences d’expertise telles que l’Anses, en sus de l’ONG Les Amis de la Terre qui avait porté depuis l’origine ce contentieux. A cet égard, il a pu être souligné le caractère exceptionnel du montant de l’astreinte, 10 millions d’euros, certes peu sévère rapporté au budget de l’Etat, mais tout à fait inhabituel dans la pratique de la Haute juridiction administrative.

La transposition d’une telle décision dans le contentieux climatique vous semblerait elle efficace pour contenir l’émission de GES ?

C’est toute l’ambition de la commune de Grande-Synthe et des autres plaignants qui l’ont rejointe par intervention (Villes de Paris et de Grenoble, Oxfam France, Greenpeace France, Notre Affaire à tous et la Fondation pour la Nature et l’Homme). Une telle avancée supposera que le Conseil d’Etat vienne porter un fin jugement sur le respect ou non de la trajectoire climatique française, exercice périlleux tant ce respect implique un véritable changement de long terme de nos modes de vie et non une seule décarbonation de notre économie. En tout état de cause, une telle politique jurisprudentielle ne saurait à elle seule emmener le changement nécessaire ; elle vient pourtant fortement y contribuer par l’effet de « conscientisation » qu’elle induit sur la société et par la pression qu’elle exerce sur le gouvernement en raison de la grande médiatisation des décisions et de l’autorité morale attachée aux plus hautes juridictions.

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