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Un tsunami juridique : la première décision « climatique » rendue par le Conseil d’État français le 19 novembre 2020 est historique

Par Béatrice Parance, professeure à l’Université UPL Paris 8 Vincennes Saint-Denis, et Judith Rochfeld, professeure à l’École de droit de l’Université Paris 1 Panthéon – Sorbonne

Quel rôle doivent jouer les juges dans la fabrique du droit ? C’est à cette question fondamentale que vient en partie de répondre la décision historique rendue le 19 novembre dernier par le Conseil d’État en matière climatique à la suite d’une requête portée par la commune de Grande Synthe : la juridiction demande à l’État français de démontrer, dans les trois mois, le respect des trajectoires de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’adaptation du territoire au dérèglement climatique. Quid dans trois mois ? Comme le souligne le communiqué de presse du Conseil d’État, il pourra faire droit à la requête de la commune et condamner l’État à prendre des mesures supplémentaires permettant de respecter la trajectoire prévue pour atteindre les objectifs de réduction de 40 % à l’horizon 2030 et d’adaptation !

Cet arrêt compose, à n’en pas douter, le premier d’une série, d’autres demandes étant en cours d’examen. Il y a quelques années voire quelques mois, on aurait encore pu douter que les juges du Palais Royal puissent prêter une oreille attentive aux arguments dénonçant les carences de l’État en la matière, tout autant qu’il y a encore quelques années, on aurait pu douter que les mêmes juges viendraient prononcer contre l’État une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard pour pousser ce dernier à mettre en œuvre une politique efficace de réduction de la pollution de l’air (décision du 10 juillet 2020).

Comment, dès lors, expliquer cette décision et est-elle isolée ?

Non, elle s’inscrit dans un mouvement mondial, qui soumet les États à la pression du regard et du contrôle d’une « société civile » organisée en réseau international de défense de ce « grand commun » (associations, fondations, mouvements religieux, citoyens, jeunes notamment, voire des collectivités territoriales comme dans cette affaire), regard qui s’exerce donc d’au-delà des frontières hexagonales.

On assiste ainsi à la multiplication des procès « climatiques », qu’ils mettent en cause des États ou des « Carbon Majors » (les grandes entreprises pétrolières et cimentières) et qu’ils soient portés par l’un ou l’autre de ces acteurs. Tout se passe comme si les gouvernements, dans leur préoccupation du climat (comme dans d’autres domaines), traversaient une crise de légitimité : l’urgence et l’échec de la gouvernance internationale de ce « grand commun »1 , gouvernance dont ils ont été investis depuis la convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992 décrivant la préservation du système climatique comme une « préoccupation commune », et dont les exigences ont été relevées par l’Accord de Paris qui fixe comme objectif une limite d’émissions permettant de contenir la hausse de la température nettement en dessous de 2°C et désormais de 1,5° C, ont provoqué une reconquête de la question par les acteurs de la « société civile », cherchant à leur imposer une défense de leur « chose commune ». Pour l’heure, la décision la plus emblématique a été rendue le 20 décembre 2019 par la Cour suprême des Pays-Bas dans l’affaire Urgenda, initiée en 2015 par une fondation accompagnée de 886 citoyens, décision par laquelle la Cour a enjoint l’État — néerlandais — à respecter sa trajectoire de réduction ; beaucoup d’autres procès se soldent par un échec mais échec paradoxal tant ces débats judiciaires pèsent en termes de pression sur les gouvernants et de « conscientisation » des populations.

Mais ne peut-on quand même se poser la question de la légitimité de ces actions ?

Oui, si l’on pose la question de savoir la mesure dans laquelle il appartient au juge de définir la politique climatique, définition qui revient aux pouvoirs exécutif et législatif.

Le Conseil d’État y répond d’ailleurs en partie en fixant les limites de son office : face à la critique selon laquelle le gouvernement n’aurait pas suffisamment légiféré en la matière, il note bien que « le fait, pour le pouvoir exécutif, de s’abstenir de soumettre un projet de loi au Parlement, touche aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels et échappe, par là-même, à la compétence de la juridiction administrative » et rejette les demandes d’adoption de dispositions législatives. » À titre de comparaison et dans le même sens, mais pour des procès mettant en cause des entreprises développant des activités légales, il a été remarqué aux États-Unis que « L’une des questions fondamentales ici est de savoir si les tribunaux sont le bon endroit pour décider qui est responsable des méfaits du changement climatique, étant donné le nombre de personnes impliquées dans la création du problème » (selon Michael Burger, le très influent directeur du Sabin Center for Climate Change Law de l’Ecole de droit de Columbia, l’un des centres de recherche les plus en pointe sur les procès climatiques). Cependant, la réponse diffère, comme le relève le Conseil ici, si l’État a endossé des obligations contraignantes via les textes européens et nationaux visés : dans ce cas, il ne peut pas s’y soustraire.

De plus, quelle était la légitimité de la commune de Grande-Synthe en tant que personne morale à porter une telle demande ? Le Gouvernement opposait comme fin de non-recevoir que « ces effets du changement climatique sont susceptibles d’affecter les intérêts d’un nombre important de communes » ; il y est répondu que la commune demanderesse, « eu égard à son niveau d’exposition aux risques découlant du phénomène de changement climatique et à leur incidence directe et certaine sur sa situation et les intérêts propres dont elle a la charge [cette commune littorale est située dans une zone d’indice d’exposition aux risques climatiques qualifié de « très fort » (le dunkerquois), ce aux échéances de 2030 et 2040], justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation des décisions implicites attaquées ». Par ailleurs, elle avait été rejointe — en intervention — par les villes de Paris et de Grenoble qui justifient aussi d’un intérêt en raison des effets cartographiés d’« augmentation importante des pics de chaleur constatés sur leur territoire tant dans leur intensité que dans leur durée, ainsi qu’à une augmentation significative des pluies hivernales renforçant le risque de crue d’ampleur et d’inondations subséquentes ». En outre, des associations (Oxfam France, Greenpeace France et Notre Affaire A Tous, et la Fondation pour la Nature et l’Homme), en ce qu’elles luttent contre « les atteintes anthropiques à l’environnement » justifieraient également d’un intérêt suffisant.

Cela veut-il dire que l’Accord de Paris de décembre 2015 est reconnu comme juridiquement contraignant ?

Développer des arguments tenant à ce caractère contraignant est classique dans ces procès : on y examine beaucoup la « justiciabilité » des divers instruments susceptibles d’emporter des obligations d’agir en la matière à la charge des États (au côté d’un second type d’arguments, non présent ici, tenant en la violation de droits fondamentaux : à la vie, à la santé, à vivre dans un environnement sain, « à une atmosphère de qualité », etc.).

En l’espèce, le Conseil d’État livre sa propre grille de lecture et des indications bien intéressantes : il considère que les instruments mondiaux — Convention cadre des Nations Unies et accord de Paris, signés par l’UE et la France — n’ont pas d’« effet direct » et doivent être accompagnés d’« actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers » ; il les trouve dans le « Paquet Énergie Climat 2020 » européen — notamment la décision n° 406/2009/CE du 23 avril 2009 relative à l’effort à fournir par les États membres — et dans les textes français fixant les objectifs de réduction et d’adaptation — tels qu’issus de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat —, à interpréter au regard des textes internationaux (articles L. 100-4 du code de l’énergie et L. 222-1, A et B, du code de l’environnement). Or, « il ressort des pièces du dossier » énonce le Conseil, que de « 2015-2018, la France a substantiellement dépassé le premier budget carbone qu’elle s’était assigné, d’environ 62 Mt de CO2eq par an, réalisant une baisse moyenne de ses émissions de 1 % par an alors que le budget fixé imposait une réduction de l’ordre de 2,2 % par an.

Quelle appréciation le juge va-t-il porter sur les données scientifiques démontrant l’inefficience de la politique climatique du gouvernement ?

Derrière l’apparente simplicité d’expression telle « la neutralité carbone en 2050 » se cachent en réalité des appréciations scientifiques d’une grande complexité dès lors qu’il s’agit de convertir les émissions de gaz à effet de serre en degrés d’augmentation de la température moyenne de la planète. Dans cette difficile appréciation, les juges pourront prendre appui sur les données émises par des instances d’expertise tel le Haut conseil pour le climat, organe indépendant créé par le décret du 14 mai 2019 afin d’émettre des avis et recommandations sur la mise en œuvre des politiques et mesures publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France et adapter le territoire. Or, comme le relève d’ores et déjà le Conseil d’État, cette instance a, dans ses deux premiers rapports annuels publiés en juin 2019 et juillet 2020, souligné les insuffisances des politiques menées par la France pour atteindre les objectifs fixés. C’est aussi aux données scientifiques issues des récents rapports publiés par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) que se réfèrent les juges du Palais Royal pour souligner l’aggravation des risques climatiques. Ils pourraient susciter un renforcement des mesures permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre, ce qui sera jugé au terme de l’instruction supplémentaire.

Faudrait-il reconnaître une protection du climat à un niveau constitutionnel ?

La question est clairement posée par cette décision : le Conseil d’État rejette l’argument d’une « priorité climatique », avancé par les demandeurs. Cette réponse invite à revenir sur la possibilité d’intégrer dans les constitutions des principes relatifs à la préservation du climat (de la biodiversité ou de la « Nature ») qui subordonneraient les lois et les activités économiques au respect de ces exigences « supérieures » ou, au moins, à une nécessaire mise en balance des intérêts en présence. Beaucoup de constitutions se sont d’ailleurs déjà verdies. Mais seules neuf d’entre elles ont explicitement intégré la lutte climatique comme une priorité. En France où ce n’est pas le cas, ce fut l’une des revendications émises lors de la discussion de la réforme constitutionnelle de 2018 : qu’un « impératif de lutte contre le changement climatique » s’intègre au texte et relève de la compétence explicite de la loi. Le projet n’a pas abouti mais le Conseil constitutionnel a avancé en ce sens en identifiant un objectif de valeur constitutionnelle de préservation de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, dans sa décision QPC du 31 janvier 2020.

1 S. C. Ayuk et A. Dahan, Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, Paris, Presses de Sciences-Po, 2015.