Lors d’un entretien au magazine américain Forbes, Emmanuel Macron a annoncé qu’il souhaiterait supprimer dès 2019 un impôt sur les plus-values mobilières qui touche notamment les contribuables français les plus riches partis s’installer à l’étranger. Décryptage de cette Exit Tax par Andreas Kallergis, Maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

 » Les raisons d’une suppression de l’« exit tax » sont davantage politiques et économiques que juridiques « 

En quoi consiste l’« exit tax » ?

La formule « exit tax » désigne des dispositifs dans différents États qui ont un trait commun : l’imposition d’un prélèvement obligatoire dont le seul fait générateur est le transfert de résidence fiscale vers un autre État. Il s’agit de lutter contre l’« exil fiscal ». En droit français, l’article 167 bis du Code général des impôts vise à dissuader le départ des entrepreneurs hors de France afin de se soustraire aux prélèvements fiscaux et sociaux prévus en cas de cession des titres de participation.

Le dispositif dont la suppression est aujourd’hui envisagée astreint les contribuables, fiscalement domiciliés en France pendant au moins six des dix années précédentes, à une imposition à l’occasion du transfert de leur domicile fiscal hors de France. L’assiette de l’imposition est constituée des plus-values latentes sur des valeurs mobilières détenues par le contribuable « en départ », lorsque sa participation représente au moins 50% de droits aux bénéfices sociaux ou une valeur supérieure à 800.000 euros. Le mécanisme vise alors notamment des entrepreneurs. Il s’agit d’imposer une plus-value latente, autrement dit non encore réalisée.

Ces plus-values latentes sont frappées par deux prélèvements, qui composent l’« exit tax ». Elles font, d’abord, l’objet de l’impôt sur le revenu. Jusqu’au 1^er janvier 2018, elles étaient obligatoirement soumises au barème progressif de cet impôt. Depuis cette date, le contribuable a le choix entre cette option et sa soumission à un taux forfaitaire de 12,8%. Elles font, ensuite, l’objet de prélèvements sociaux au taux de 17,2%.

Pourquoi vouloir la supprimer ?

A l’occasion d’un entretien donné le 1^er mai 2018 au magazine Forbes, le Président Macron a dit sa volonté que soit supprimée l’ «exit tax » en mettant en avant deux raisons.

La première raison en faveur de cette suppression serait l’effet dissuasif du dispositif pour l’entreprenariat en France. L’« exit tax » conduirait certains entrepreneurs français à lancer leurs nouveaux projets à l’étranger plutôt qu’en France — ce qui serait contraire à la liberté de choix du lieu d’investissement.

Que faut-il en penser ?

C’est une vérité peu discutable que le dispositif actuel, compatible avec le droit européen (A) et international (B), incite certains entrepreneurs, désireux de prévenir l’apparition d’une forte plus-value latente en France, à s’établir à l’étranger pour y développer leur entreprise (C).

Instituée d’abord en 1998, l’« exit tax » a été jugée contraire au droit communautaire, avant sa suppression en 2005. L’entrave à la liberté d’établissement, était disproportionnée car l’« exit tax » visait indistinctement tout transfert de résidence et pas seulement les montages purement artificiels. De plus, l’attribution d’un sursis de paiement était subordonnée à de strictes formalités. Dans sa nouvelle rédaction de 2011, l’« exit tax » prévoit notamment un sursis automatique de paiement si le transfert de résidence se fait vers un État membre de l’UE ou un État de l’EEE lié avec France par un accord d’assistance administrative fiscale.

Ensuite, l’« exit tax » est compatible avec les conventions fiscales françaises, qui prévoient l’imposition des gains de capitaux dans l’État de résidence du contribuable. L’« exit tax » est établie à un moment où le contribuable était encore fiscalement domicilié en France, même si la cession éventuelle de ses actions survient alors qu’il ne l’est plus. Enfin, les éventuelles doubles impositions sont éliminées : l’impôt payé dans l’autre État sur une part d’assiette commune à celle imposée par la France peut être imputé sur l’impôt dû en France.

Mais l’« exit tax » n’a pas réussi à prévenir l’« exil fiscal ». Certes, le nombre des contribuables la déclarant représente une moindre part des expatriés (Gouvernement) et les départs de redevables de l’« exit tax » semblent diminuer : ils étaient 399 pour l’année 2014, contre 437 pour 2013. Or, le dispositif a incité le départ à l’étranger, notamment des jeunes créateurs d’entreprises (Sénat) : entre 2011 et 2012, si le nombre des déclarants a monté de 158 à 307, ceux de moins de 40 ans ont passé de 28 à 78 (Assemblée nationale).

On le comprend bien : la « liberté entrepreneuriale », évoquée par Emmanuel Macron, doit être entendue dans un sens économique plutôt que juridique.

La seconde raison affichée pour cette suppression est son faible rendement financier, qui ne compense pas l’effet dissuasif à l’investissement en France.

Les données connues ne permettent pas d’apprécier cette affirmation. Selon le Conseil des prélèvements obligatoires, l’« exit tax » concernait 399 contribuables en 2014, pour une plus-value latente totale de 2,6 Md d’euros. En 2016, les recettes du mécanisme représentaient, hors prélèvements sociaux, 803 millions d’euros, tandis que les prélèvements fiscaux sur les revenus du capital représentaient 12,7 Md d’euros. Est inconnu toutefois le coût pour l’État de l’effet dissuasif de l’« exit tax » et celui de recouvrement de celle-ci. De plus, la possibilité de sursis, de dégrèvement ou de restitution ne permet pas d’avoir une image claire des recettes définitives.

En bref, les raisons d’une suppression de l’« exit tax » sont davantage politiques et économiques que juridiques. On doit surtout la comprendre à la lumière d’une politique marquée par la volonté de rendre le territoire français attractif, qui inclut aussi la suppression de l’ISF, et par l’instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus de capitaux mobiliers, qui inclut les plus-values mobilières.

La suppression de l’ « exit tax » est-elle compatible avec le droit de l’Union européenne ?

L’« exit tax » vise des impositions directes. En tant que telle, elle est du ressort exclusif de l’État membre, puisque ce domaine ne fait l’objet que d’une harmonisation sectorielle, dont sont, exclues, encore aujourd’hui, les plus plus-values mobilières. Le droit de l’Union européenne n’oblige l’État membre ni à introduire ni à supprimer une imposition directe qui lui est réservée. L’État membre est seulement obligé de s’abstenir de rendre moins attractif l’exercice des libertés européennes.

Certes une directive « anti-évasion fiscale » a été adoptée en 2016 ­— la directive « ATAD ». Or, le champ d’application personnel de cette directive est différent de celui de l’« exit tax » française. Selon son article 1, la directive s’applique « à tous les contribuables soumis à l’impôt sur les sociétés dans un ou plusieurs États membres » ; elle vise donc des personnes morales et non physiques. Les contribuables redevables de l’« exit tax » française ne sont pas visés alors.

La directive « ATAD » est cependant destinée à généraliser une forme d’« exit tax » à l’échelle européenne. Elle établit, en son article 5, une imposition à la sortie, qui vise à assurer que les États membres puissent imposer les entreprises pour la valeur des actifs transférés avant que ces derniers ne soient délocalisés en dehors de l’Union : elle frappera les personnes soumises à l’impôt sur les sociétés après sa transposition, avant le 1^er janvier 2020. La suppression de l’« exit tax » pour les personnes physiques en France accompagnerait donc la création d’une « exit tax » pour les personnes morales à l’échelle européenne.

Par Andreas Kallergis