Dans son interview du 15 avril dernier, le Président de la République a indiqué qu’à partir du 1^er janvier 2020, l’État reprendra progressivement « de la dette » de la SNCF, en contrepartie d’un abandon – pour l’avenir – du statut des cheminots. Le principe d’une reprise de cette dette – ou d’une partie de celle-ci – a été en réalité émis dans le Rapport de la mission conduite par Jean-Cyril Spinetta concernant « L’avenir du transport ferroviaire » et remis le 15 février 2018 au Premier ministre.

Aujourd’hui, cette dette – qui est en grande partie celle de SNCF Réseau, l’un des trois établissements publics à caractère industriel et commercial composant le Groupe SNCF – s’élève à 46,6 milliards d’euros. Toutefois, en raison du poids des intérêts de remboursement, celle-ci progresse d’un peu plus de 1 milliard d’euros chaque année, ce qui devrait lui faire franchir peu ou prou le seuil des 50 milliards d’euros en 2020, soit l’année fixée par le chef de l’État.

Décryptage par Mathias Audit, professeur de droit à l’École de droit de la Sorbonne.

« La reprise par l’État de la dette de la SNCF, quelle qu’en soit la forme juridique retenue, ne sera bien évidemment pas sans incidence sur les finances publiques de l’État »

Quelle est la forme juridique adaptée au transfert des dettes de la SNCF ?

A première vue, la cession de dette telle que prévue par le Code civil pourrait sembler correspondre au plus près à l’opération envisagée par l’État dans le cadre de ses négociations avec les organisations syndicales. La cession de dette à titre autonome a par ailleurs été récemment consacrée en droit français, à la faveur de l’ordonnance n°2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des obligations.

Ce nouveau mécanisme juridique du droit civil français ne paraît toutefois pas être parfaitement adapté à cette opération. En effet, la cession de dette telle que récemment introduite en droit français reste une opération tripartite qui implique un créancier et deux débiteurs – appelés débiteur originaire et débiteur substitué. Autrement dit, un tel mécanisme nécessite l’accord du créancier.

Dès lors, pour finaliser une cession des dettes de la SNCF, il faudrait recueillir l’accord de tous ses créanciers, ce qui risque de présenter une première difficulté. En outre, même à y parvenir, une telle cession au sens du Code civil ne libère pas a priori le débiteur originaire, c’est-à-dire ici la SNCF. En réalité, celle-ci resterait tenue solidairement de ses dettes vis-à-vis de ses créanciers, lesquels pourront demander indifféremment le paiement de leur dû soit à l’établissement (débiteur originaire), soit à l’État ou à la structure que celui-ci constituerait à cet effet (débiteur substitué).

Pour qu’une véritable substitution de débiteur puisse intervenir, il faudrait donc recueillir le consentement à cet effet de tous les créanciers de la SNCF, ce qui – là encore – pourrait exposer l’opération à de grandes difficultés de mise en œuvre.

Par conséquent, plus que la cession de dette, c’est sans doute la fiducie qui semble être la mieux adaptée au transfert des dettes de la SNCF vers l’État. Si cette opération ne permet certes pas le seul transfert de dettes, il est généralement admis que celle-ci permet de transférer un ensemble d’actifs et de dettes, même si le passif est supérieur à l’actif. Un rapport parlementaire ayant accompagné l’adoption de la loi de 2007 sur la fiducie l’avait d’ailleurs expressément relevé.

Les dettes seront-elles détenues par une structure ad hoc de défaisance ?

Il est très vraisemblable que le transfert des dettes de la SNCF, s’il était décidé, s’accompagnera de la création d’une structure juridique spécifique, c’est-à-dire d’une personne morale spécialement dédiée. On voit ici la marque du mécanisme dit de la défaisance, lequel implique la constitution d’une entité juridique consacrée à la reprise de l’endettement.

D’ailleurs, lorsqu’il a été confronté à des questions de reprise de dettes dans le passé, l’État français y a déjà eu recours. Ainsi, on se souviendra que le Consortium de Réalisation (CDR) avait été créé pour gérer le passif du Crédit lyonnais après la quasi-faillite de la banque en 1993. De même, la Nouvelle Société de réalisation de défaisance a été constituée pour gérer le plan de redressement du Comptoir des Entrepreneurs en 1996.

Il est donc tout à fait vraisemblable que sera, à terme, constituée une structure d’accueil des dettes appelées à quitter le passif du Groupe SNCF. Quant aux liens entre cette personne morale à créer et l’État lui-même, ils pourraient être d’au moins deux natures. Tout d’abord, par l’intermédiaire de l’Agence des participations de l’État, il pourrait en être l’actionnaire. Ensuite, il devra certainement octroyer sa garantie à cette nouvelle entité.

Quelle incidence possible du transfert de dette sur les finances publiques ?

La reprise par l’État de la dette de la SNCF, quelle qu’en soit la forme juridique retenue, ne sera bien évidemment pas sans incidence sur les finances publiques de l’État, lesquelles sont placées sous le regard vigilant des instances européennes. On sait que l’article 126 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’assorti du Protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, impose un ratio de 3 % pour le rapport entre le déficit public et le PIB. Aux termes de l’article 140 du même Traité, il s’agit en outre d’un critère de convergence.

Or, selon une estimation de l’INSEE publiée le 26 mars 2018, le déficit public de la France s’élève à 2,6 % du PIB à la fin de la clôture de l’exercice budgétaire de 2017. C’est la première fois que la France repasse sous la barre des 3% depuis de nombreuses années (3,9% en 2014, 3,6% en 2015, 3,4% en 2016). Si la dette de la SNCF est effectivement transmise à l’État, le déficit public de la France pourrait s’en trouver augmenté de plus de 0,5% du PIB, et donc franchir à nouveau le seuil des 3%.

On serait alors en présence d’un nouveau manquement de l’État français aux exigences européennes en matière budgétaire. Un tel constat est bien évidemment indépendant de la formule juridique qui sera retenue pour opérer le transfert du passif vers l’État. En revanche, il explique que le Président de la République ait dans sa récente interview indiqué que l’État reprendra progressivement « de la dette » de la SNCF, et non sa dette tout court…

Par Mathias Audit