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Procédure à l’encontre de C8 pour l’émission de Cyril Hanouna : quel pouvoir de sanction pour le CSA ?

Par Emmanuel Derieux, Professeur de droit des médias à l’Université Paris 2 Panthéon-Assas1

L’annonce de l’ouverture, au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), d’une nouvelle procédure de sanction à l’encontre de la chaîne de télévision C8, du fait d’une émission de Cyril Hanouna, constitue une occasion d’évoquer, dans ses particularités, cette compétence de l’instance dite « de tutelle » ou « de régulation » des médias audiovisuels.

Quels sont les pouvoirs de sanction du CSA ?

La loi n° 86-1067, du 30 septembre 1986, « relative à la liberté de communication », énonce, en son article 3-1, que le CSA, « autorité indépendante […] garantit l’exercice de la liberté de communication audiovisuelle ». D’une façon qui pourrait paraître paradoxale, le même article l’investit de divers pouvoirs et moyens d’action. Sans qu’il en soit alors explicitement fait mention, les articles 42 à 42-10 sont relatifs à son pouvoir de sanction à l’égard du secteur privé de la radio-télévision.

L’article 42 dispose que, de sa propre initiative ou sur demande de diverses organisations, le CSA peut mettre en demeure « les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle » du secteur privé « de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1er et 3-1 ». Il a de plus été jugé que « toute personne qui dénonce un comportement d’un opérateur portant atteinte à ses intérêts a qualité pour demander au CSA de faire usage de son pouvoir de mise en demeure » (CE, 7 févr. 2017, n° 388621). Considérée comme une mesure nécessaire préalable, la mise en demeure n’est pas elle-même constitutive d’une sanction (Cons. constit., 13 décembre 2013, déc. n° 2013-359 QPC).

Aux termes de l’article 42-1, « si la personne faisant l’objet de la mise en demeure ne se conforme pas à celle-ci, le CSA peut prononcer à son encontre […] une des sanctions suivantes : 1° la suspension de l’édition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services, d’une catégorie de programme, d’une partie du programme, ou d’une ou plusieurs séquences publicitaires, pour un mois au plus ; 2° la réduction de la durée de l’autorisation ou de la convention dans la limite d’une année ; 3° une sanction pécuniaire […] ; 4° le retrait de l’autorisation ou la résiliation unilatérale de la convention ».

L’article 42-2 précise que « le montant de la sanction pécuniaire doit être fonction de la gravité des manquements commis et en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d’affaires » annuel. « Ce maximum est porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation ».

L’article 42-4 ajoute que, « dans tous les cas de manquement aux obligations incombant aux éditeurs de services », le CSA « peut ordonner l’insertion dans les programmes d’un communiqué dont il fixe les termes et les conditions de diffusion ».

À cela se greffe le fait que l’article 28-1 prévoit la possibilité de la perte du bénéfice d’une reconduction d’une autorisation d’exploitation d’un de ces services ayant fait l’objet d’une de ces sanctions.

Quelle est la procédure de sanction du CSA ?

La loi du 15 novembre 2013 a introduit, dans la loi de septembre 1986, un article 42-7 relatif aux conditions dans lesquelles les sanctions sont prononcées.

Il y est posé que « l’engagement des poursuites et l’instruction préalable au prononcé des sanctions […] sont assurés par un rapporteur » membre des juridictions administratives ; que celui-ci « peut se saisir de tout fait susceptible de justifier l’engagement d’une procédure de sanction » ; qu’il « décide si les faits dont il a connaissance justifient l’engagement d’une procédure de sanction », et que, dans ce cas, il « notifie les griefs aux personnes mises en cause, qui peuvent consulter le dossier et présenter leurs observations ». Il est précisé que, « au terme de l’instruction, le rapporteur communique son rapport […] à la personne mise en cause et au CSA ».

À l’issue de l’instruction, « le rapporteur expose devant le CSA, lors d’une séance à laquelle est convoquée la personne mise en cause, son opinion sur les faits dont il a connaissance et les griefs notifiés. Le cas échéant, il propose au Conseil d’adopter l’une des sanctions prévues » par le texte. « Au cours de cette séance, la personne mise en cause […] est entendue par le Conseil ». Mention est faite que « le rapporteur n’assiste pas au délibéré » auquel ne participent que les sept membres du « collège » et qui aboutit au prononcé d’une éventuelle sanction.

Quels sont les recours contre les sanctions du CSA ?

Aux termes de l’article 42-8 de la loi de 1986, « les éditeurs et les distributeurs de services de communication audiovisuelle peuvent former un recours de pleine juridiction devant le Conseil d’Etat » contre les sanctions ainsi prononcées par le CSA.

Par trois arrêts du 18 juin 2018 (n° 412.071, 412.974 et 414.532), le Conseil d’État s’est prononcé sur trois sanctions prononcées, par le CSA, à l’encontre de la société C8, en raison de séquences de l’émission « Touche pas à mon poste ». Il en a validé deux et annulé une. Suite à ces décisions, dans un arrêt du 13 novembre 2019, n° 415.397, le même Conseil d’État a jugé que l’illégalité de la sanction, prenant la forme d’une interdiction d’insertion de messages de publicité en relation avec l’émission litigieuse, constitue, de la part du CSA, « une faute de nature à engager sa responsabilité » et, en conséquence, que ladite société « est en droit d’obtenir de lui réparation des préjudices » qui en ont résulté. Il en a conclu que la société C8 était fondée à demander la condamnation du CSA à lui verser la somme de 1 100 000 euros (au lieu des 4 100 000 réclamés).

L’article 42-9 précise par ailleurs que « le recours formé contre les décisions de retrait prononcées sans mise en demeure préalable est suspensif lorsque le retrait est motivé par une atteinte à l’ordre public, à la sécurité ou à la santé publiques » et que, alors, « le Conseil d’État statue dans les trois mois ».

Même avec les garanties de procédure et la possibilité d’un recours juridictionnel, et bien que cela soit admis par le Conseil constitutionnel (Déc. 88-248 DC, du 17 janvier 1989 ; n° 2012-280 QPC, 12 oct. 2012 ; n° 2014-453/454 QPC ; et n° 2015-462 QPC, du 18 mars 2015), confier, parallèlement ou concurremment à l’intervention des juges, un pouvoir de sanction à une institution telle que le CSA, même qualifiée d’« autorité publique indépendante », sur la base de dispositions et d’obligations que, en partie, elle détermine et à l’identification et à la formulation incertaines, est-il pleinement conforme aux conditions et exigences d’un État de droit, dans une société démocratique, alors qu’est en cause la liberté de communication ? La confusion n’est-elle pas entretenue alors que la même loi de septembre 1986 pose, en son article 42-10, que, « en cas de manquement aux obligations résultant (de ses) dispositions et pour l’exécution des missions du CSA, son président peut demander en justice », au « président de la section du contentieux du Conseil d’État qui statue en référé », qu’il « soit ordonné à la personne qui en est responsable de se conformer à ces dispositions, de mettre fin à l’irrégularité ou d’en supprimer les effets », et que l’article 42-11 ajoute que le CSA « saisit le procureur de la République de toute infraction aux dispositions de la présente loi » ? Rigueur, clarté, lisibilité et prévisibilité des textes ne sont pas ici assurées. Est-il encore nécessaire et justifié de soumettre les médias audiovisuels à des modalités de contrôle et de sanction particulières, distinctes de celles des autres médias ?

 

1 Auteur notamment de Droit des médias. Droit français, européen et international, Lextenso-LGDJ, 8e éd., 2018, 991 p., et de Le droit des médias, Dalloz, coll. Connaissance du droit, 6e éd., 2019, 202 p.

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