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Première session de la nouvelle Assemblée nationale depuis le 12 juillet : un océan gouverné par la tempête

Par Jean-Jacques Urvoas – ancien garde des Sceaux – Maître de conférences en droit public à l’Université de Bretagne Occidentale

Ce lundi, l’Assemblée nationale a entamé la discussion en séance publique du premier texte important de cette législature. Selon l’ordre du jour prévisionnel déposé par le gouvernement, ce projet de loi « relatif aux mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat » sera soumis au vote des députés le jeudi 21 juillet. Sa discussion, les dispositions qu’il contiendra et l’éventuelle majorité qui l’adoptera sont autant d’inconnues dans l’équation d’une assemblée où l’absence de majorité absolue va peser. Bruno Le Maire a prévenu, le « compromis » est possible, mais « pas à coups de milliards ».

La session extraordinaire de l’Assemblée nationale a débuté le 12 juillet, quelles impressions se dégagent de la première semaine de débats ?

Deux caractéristiques s’imposent. Tout d’abord l’imprévisibilité des votes. Que ce soit sur la désignation des instances (bureau de l’Assemblée ou présidence de la commission des finances) ou sur les articles débattus (le rétablissement possible du pass sanitaire pour les voyages “extra-hexagonaux”) l’incertitude est constante et la gêne d’explication des résultats permanente. Des majorités différentes ont permis de confier des responsabilités importantes à deux vice-présidents du RN et à un député LFI, mais aussi de rejeter une disposition jugée importante par le gouvernement dans sa lutte contre le Covid. A chaque reprise, les résultats ne furent pas le fait d’un hasard mais de calculs tactiques des groupes parlementaires et pourtant, jamais n’émerge de revendication stratégique clairement assumée. Comme si personne n’avait d’approche prospective de la législature, comme si rien n’était anticipé et que le hasard était la seule boussole des responsables parlementaires.

Ensuite, le profond renouvellement des personnalités. C’est le lot commun des débuts de mandat et la XVI législature s’inscrit dans cette tradition. Avec 302 nouveaux députés (soit 52 % du total), principalement issus des rangs du RN et de LFI, l’Assemblée présente un visage rajeuni. Dans ce domaine seuls les mandats 2017-2022 (75 % de primo-députés) et de 1958-1962 (54 %) obtenaient des résultats supérieurs. Il est dès lors logique que ce renouveau touche aussi la répartition des fonctions si bien qu’hormis Marine Le Pen, désormais présidente du groupe « RN », les autres personnalités dont la presse a parlé (Yaël Braun-Pivet, présidente de l’Assemblée, Aurore Bergé, présidente du groupe Renaissance, Eric Coquerel, président de la commission des finances) sont largement inconnues du grand public.

Ces deux paramètres sont autant de nuages qui, s’ils s’accumulent, pourront finir par assombrir la visibilité de l’Assemblée. En effet, l’institution doit parvenir à convaincre de son utilité. Dans le sondage publié par CSA en novembre 2021, 59 % des sondés seulement estimaient qu’elle jouait un rôle utile et 56 % reconnaissaient leur absence de confiance dans le Parlement, soit 30 points de plus qu’il y a 30 ans. Le Palais Bourbon est donc une institution décriée à l’utilité fragile. Il va donc lui falloir, après une période de réglage compréhensible, trouver des repères lisibles sinon la salle se videra de ses spectateurs. Que les députés se souviennent des déconvenues rencontrées par la majorité du Sénat entre 2011 et 2014. Son incohérence et l’imprévisibilité de ses votes contribuèrent pour beaucoup à l’effacement de la seconde chambre !

Quelles leçons le gouvernement peut-il tirer de son premier revers dans la nuit de mardi à mercredi 13 juillet sur le projet de loi sanitaire ?

Dans la nuit du 12 juillet dernier, les députés ont certes voté le projet de loi sanitaire sur la pandémie de Covid-19 mais amputé d’un article clé sur le possible retour du passe sanitaire pour les voyages « extra-hexagonaux». Il faut prendre le vote intervenu comme une alerte sérieuse et ne pas le sous-estimer comme semble le faire le Président en le qualifiant de « coup de chaud nocturne » organisé par un « attelage baroque ». La conjugaison ponctuelle des oppositions ne sera pas exceptionnelle et puisque le gouvernement est minoritaire, c’est bien une canicule qui le menace, pas un simple épisode de chaleur pour continuer à filer la métaphore météorologique. Les députés RN, NUPES et LR n’ont pas été élus pour donner au chef de l’Etat la majorité refusée par les citoyens. Vouloir minimiser l’évènement revient donc à se priver de l’analyser.

Or, la coalition qui s’est formée pour rejeter l’article 2 du texte gouvernemental découle non pas d’un défaut de vigilance des députés « Renaissance » qui étaient massivement présents dans l’hémicycle mais d’une absence de négociation préalable. Le rappel de la méthode Rocard éprouvée entre 1998 et 1991 a suffisamment été traitée dans les médias depuis quelques semaines pour que chacun ait compris que le salut de la Première ministre résidait dans sa capacité à anticiper les votes et donc à discuter en amont des débats. Peut-être faut-il lui conseiller la relecture de la circulaire du 26 mai 1988 signée par l’ancien Premier ministre « relative à la méthode de travail du gouvernement » qui décrit dans l’une de ses rubriques les instructions adressées aux ministres pour « respecter le Parlement » ? LR et les socialistes sont les seuls groupes dont l’intérêt politique et la culture parlementaire se coagulent pour espérer être traités comme des interlocuteurs responsables par les ministres. Les ignorer n’aboutira qu’à durcir leurs positions.

Les règles du droit parlementaire, les contraintes constitutionnelles sont-elles des atouts ou des handicaps pour imaginer de nouvelles pratiques politiques ?

Ce sont des règles du jeu mais elles ne sont pas le jeu. S’essayant à un exercice d’anticipation, en décembre 2021, Yaël Braun-Pivet avait formulé, dans une note de la Fondation Jean-Jaurès des propositions pour « un parlement renforcé » dont plusieurs pourraient parfaitement se concrétiser à droit constant. Ainsi, la présentation de projets de lois circonscrits et concis, la création d’un pôle parlementaire d’évaluation, l’élaboration d’un programme commun d’évaluation des lois par les présidents des commissions permanentes sont autant de mesures qui ouvriraient des perspectives utiles à l’épanouissement d’un véritable contrôle parlementaire. La décision ne relève que du bureau de l’Assemblée.

Certaines dispositions déjà existantes mériteraient d’être mobilisées. Par exemple, les textes annoncés pour cette session extraordinaire le sont avec la procédure accélérée. Or il suffit d’une décision conjointe de deux conférences des présidents de l’Assemblée et du Sénat pour s’y opposer. La disposition figure à l’article 45 de la Constitution mais n’a jamais servi. Le Sénat, par deux fois le proposa mais l’Assemblée le refusa à chaque fois. C’est pourtant l’intérêt général que le Parlement puisse travailler sans la pression d’un temps toujours compressé. Si demain, le gouvernement ne change pas de méthode, les deux chambres seraient parfaitement fondées de l’y contraindre.

Enfin, dans tous les cas, le silence des textes doit être interprété comme une invitation à l’imagination. Aujourd’hui, la Constitution limite le nombre de commissions législatives permanentes à 8, un chiffre bien inférieur à celui des autres parlements européens (24 au Bundestag, 24 dans le Folketing danois, 19 aux communes britanniques, 14 à la chambre des députés italienne). Ce nombre qui date de 2008 (antérieurement il était de 6) ne doit rien au hasard. Comme elles sont peu nombreuses, leur composition est vaste (environ 70 députés), ce qui limite, de facto, leur spécialisation. Pour le gouvernement, s’adresser à un aréopage de généralistes est plus confortable que de faire face à une réunion d’experts. Sous la IVe République, on comptait 19 commissions permanentes, chacune composée de 44 membres. Rien n’interdit aujourd’hui aux commissions de décider de se diviser en sous-commission ce qui permettrait d’approfondir les sujets et de mieux valoriser les compétences des députés dans un domaine. C’est aussi dans l’innovation que l’Assemblée démontrera son utilité et s’érigera en interlocutrice efficace du gouvernement.

 

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