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Ni asile, ni refuge : à statut dégradé, qualité ignorée ?

Par Julian Fernandez, Professeur à l’Université Paris 2 Panthéon-Assas, Thibaut Fleury Graff, Professeur à l’Université Paris-Saclay (UVSQ), et Alexis Marie, Professeur à l’Université Reims Champagne Ardenne.

Les auteurs sont co-porteurs du projet « RefWar – Protection en France des exilés de guerre » (ANR 2019-2023).

Pénélope au Palais Royal ? Dans deux ordonnances du 27 mars 2021, le juge des référés du Conseil d’État a refusé les demandes de suspension d’éloignement de réfugiés vers leur pays d’origine. Ces deux ordonnances défont ce que le juge de l’asile et la Haute assemblée elle-même – sous la pression des instruments et des juges internationaux – ont pu patiemment tisser s’agissant des protections auxquelles peut prétendre un réfugié. Elles constituent en ce sens un manquement caractérisé aux obligations internationales de la France, que censurera la Cour européenne des droits de l’homme. La volonté manifeste du Conseil d’État de passer outre, et de le faire savoir en publiant les décisions sur son site internet – chacun appréciera l’illustration choisie – étonne autant qu’elle inquiète.

Dans quel contexte le juge des référés du Conseil d’Etat s’est-il trouvé saisi ?

Le juge des référés était saisi dans ces affaires de deux recours visant à suspendre toutes les diligences et mesures permettant l’éloignement vers la Russie de deux ressortissants russes (arrêté d’expulsion et obligation de quitter le territoire français), reconnus réfugiés respectivement en 2003 et 2009. Tous deux avaient cependant fait l’objet, en 2016 pour l’un, en 2018 pour l’autre, d’une application de l’article L. 711-6 du CESEDA. Celui-ci transpose en droit français les dispositions de l’article 14 de la Directive « Qualification » (2011/95/UE, ci-après « DQ »). Il permet de « retirer le statut de réfugié » à ceux qui constituent une menace grave « pour la sécurité de l’État d’accueil » (L711-6, 1°) ou pour « la société de l’État d’accueil » à condition, dans ce dernier cas, d’avoir été par ailleurs condamné pour des crimes d’une certaine gravité (L711-6, 2°).

Mais ces dispositions ne sauraient avoir pour objet d’exclure le réfugié de cette qualité, ni de faire cesser cette dernière, les causes d’exclusion et de cessation étant énumérées de manière exhaustive par la Convention de Genève en ses articles 1F et 1C.  S’agissant, en particulier, de l’exclusion (même si en l’occurrence, le fait que l’un des requérants ait obtenu un passeport russe aurait pu justifier l’application d’une clause de cessation), la Convention réserve cette option à des hypothèses qui visent surtout le passif du demandeur ou son implication dans des crimes de droit international ou des actes contraires aux buts et principes des Nations Unies (article 1F et, on le sait, le Parquet national antiterroriste examine déjà nombre de dossiers d’exclus signalés par l’OFPRA). La clause d’exclusion ne fait aucunement mention des menaces pour l’État d’accueil, qui relèvent du droit pénal de celui-ci. Le réfugié visé par une application de l’article L711-6 demeure donc réfugié – il y aurait sinon inconventionnalité de cette disposition. Celui qui a « fait l’objet » d’un L 711-6 conserve à ce titre certains droits : de n’être pas discriminé, d’ester en justice, d’accès à l’éducation, mais également à l’aide administrative ou à la délivrance de pièces d’identité… Il en perd cependant beaucoup d’autres et, en premier lieu, le droit à un titre de séjour.

De quelle latitude dispose un Etat pour refouler un réfugié privé du droit d’asile vers son pays d’origine ?

Privé d’asile, le réfugié est loin cependant d’être démuni face aux tentations de l’État d’accueil de le refouler vers son État d’origine. L’articulation entre le droit des réfugiés et le droit international et européen des droits de l’homme fait en principe obstacle à ce qu’il y soit renvoyé. Si en 1951, les rédacteurs de la Convention de Genève ont bien prévu, en son article 33§2, que peuvent être refoulés vers leurs pays d’origine les réfugiés qui constituent une menace pour l’ordre public, le HCR rappelle que cette disposition « n’affecte pas les obligations de non-refoulement de l’État d’accueil telles qu’elles découlent du droit international des droits de l’homme qui ne prévoit aucune exception. Ainsi l’État d’accueil ne pourrait pas renvoyer un réfugié, si cela avait pour effet de l’exposer, par exemple, à un risque substantiel de torture » (avis consultatif de 2007, § 11). L’article 21 DQ est aussi très clair sur la prise en compte des autres obligations internationales des Etats, parmi lesquelles il suffit de mentionner l’application des art. 6 et 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l’art. 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, les art. 4 et 19 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et, last but not least, l’art. 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les effets extraterritoriaux des obligations posées ne peuvent être raisonnablement contestés. Pour reprendre le Comité contre la torture et son Observation générale n°4 (justement rédigée en réaction à certaines dérives observées chez les Etats dans le cadre de la « guerre » contre le terrorisme), « est absolu le principe de non refoulement des personnes vers un autre État où il y a des motifs sérieux de croire qu’elles risqueraient d’être soumises à la torture ».

En l’espèce, la qualité de réfugié n’étant pas mise en cause, la crainte de persécutions en cas de retour dans le pays de nationalité reste intacte, si bien que le risque d’atteintes aux droits fondamentaux en cas d’éloignement parait logiquement caractérisé. La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) l’affirme d’ailleurs avec force, « un L. 711-6 » ne peut pas être éloigné vers son État d’origine (avis du 14 février 2020, n°20002805 C+). Par ailleurs, les dispositions de l’article 14 DQ « ont, précisément, vocation à régir la situation des réfugiés qui, bien que relevant de l’un des cas de figure couverts par l’exception au principe de non-refoulement, ne sont pas refoulés au motif, en particulier, que leur refoulement violerait les obligations pesant sur les Etats membres au titre de la Charte, de la CEDH et d’autres instruments du droit international » (Conclusions de l’Avocat général Wathelet sur les affaires C-391/16 et autres, §62). Formulée par la Cour de Justice de l’Union européenne dans un arrêt du 14 mai 2019 (n°C-391/16 et autres), cette interprétation de l’article 14 DQ et des conséquences de son application quant au non-refoulement a en outre été reprise par le Conseil d’État dans des arrêts du 19 juin (n°416032) et 10 décembre 2020 (n°425040), ainsi que par la CNDA, dans diverses décisions (not. 26 juillet 2019, n°17053942 C+).

Doit-on en conclure que la seule qualité de réfugié n’offre plus de garantie contre l’éloignement vers le pays d’origine ?

Dans les ordonnances du 27 mars dernier, le juge des référés, revient en effet sur le jeu de l’articulation entre droit des réfugiés et droit international et européen des droits de l’homme. S’il rappelle, d’une part, que la « révocation » du « statut de réfugié » prononcée sur le fondement de l’article 14 DQ, tel que transposé à l’article L711-6 CESEDA, « ne saurait avoir pour effet de priver de la qualité de réfugié le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride concerné qui remplit les conditions pour se voir reconnaître cette qualité au sens du A de l’article 1er de la convention de Genève » (n°450402, §10 ; n°450395, §6) et, d’autre part, qu’un réfugié ne saurait être éloigné vers un pays où il risquerait des traitements contraires aux articles 4 et 19 de la Charte des droits fondamentaux (n°450402, §12 ; n°450395, §6), le juge rejette pourtant les demandes de suspension d’éloignement. Les deux réfugiés russes concernés par ces affaires n’auraient pas établi qu’ils craignaient en cas de retour en Russie « un risque réel et sérieux d’être soumis aux traitements prohibés par les articles 4 et 19 de la Charte des droits fondamentaux ».

Selon le juge des référés, la qualité de réfugié ne permettrait ainsi pas, à elle seule, d’établir le risque de torture et/ou de traitements inhumains ou dégradants en cas de retour dans le pays d’origine.  Qu’elle ne soit reconnue qu’à celles et ceux qui « craignent avec raison d’être persécutés » dans leur pays d’origine, que les « persécutions » se définissent comme des violations graves ou répétées des droits de l’homme pouvant notamment prendre la forme « de violences physiques ou mentales » (art. 9 DQ), ou encore que le Conseil d’État lui-même juge de longue date et traditionnellement que ladite qualité s’oppose à une extradition vers le pays d’origine (voir par ex. CE, Ass., 1er avril 1988, Bereciartua-Echarri, n°85234) sont autant d’éléments entièrement passés sous silence par le juge. Plus encore : l’absence de motivation de ces ordonnances laisse penser que la qualité de réfugié – pourtant reconnue par des décisions de l’OFPRA et de la CNDA devenues définitives – est sans pertinence aucune.

Ainsi, le juge des référés ne dit mot du risque de persécutions qui a fondé la reconnaissance de la qualité de réfugié aux requérants ! La logique générale de la Convention de Genève, les éléments ici apportés au soutien de la demande de protection des deux russes, les auditions conduites par les officiers de protection ou les formations de jugement, les convictions de l’OFPRA ou de la CNDA sur les risques encourus en cas de retour, l’actualité des craintes ? Par pertes et profits. La qualité de réfugié n’est pas même interprétée comme une présomption – ni même un indice – de craintes de traitements inhumains ou dégradants. Facétie calendaire, la contrariété de ce raisonnement avec la jurisprudence de la Cour EDH est d’autant plus flagrante que cette dernière a été rappelée… deux jours seulement avant l’adoption des ordonnances du 27 mars, dans une affaire mettant en cause… la France (Cour EDH, 25 mars 2021, Bivolaru et Moldovan c. France, n°40324/16 et 12623/17). La Cour y « souligne » en effet que « l’octroi du statut de réfugié au requérant […] révèle que, à l’époque où ce statut lui a été accordé, lesdites autorités ont considéré qu’il existait suffisamment d’éléments établissant qu’il risquait d’être persécuté dans son pays d’origine […]. Un tel élément doit être particulièrement pris en compte par la Cour lorsqu’elle examine la réalité du risque que le requérant subisse des traitements contraires à l’article 3 en cas de remise » (§136, reprenant notamment l’arrêt M.G. c. Bulgarie du 25 mars 2014, n°59297/12, not. §88).

La position du Conseil d’Etat est ainsi, juridiquement au moins, peu compréhensible. S’il mentionne formellement le maintien de la qualité de réfugié des requérants, il n’en tire ainsi, contrairement à la CJUE et à la CNDA, strictement aucune conséquence.  En réalité, le Conseil d’État fait mine de s’appuyer sur l’arrêt de la Cour de Luxembourg pour mieux en trahir l’esprit. C’était en effet à la condition sine qua non que le risque pour la sécurité n’emporte aucune conséquence sur la qualité de réfugié que la disposition transposée par l’article L. 711-6 se sortait, de justesse et de manière acrobatique, de son contrôle de conventionnalité. Or, déjà affublé d’un statut amoindri, ces réfugiés n’en ont désormais plus que le nom tant cette qualité devient une coquille vide. Le droit international des droits de l’homme et son gardien de Strasbourg – déjà saisi dans au moins une de ces affaires – auront sans doute tôt fait de venir au secours d’un droit des réfugiés à ce point malmené par l’obsession sécuritaire.

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