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L’instauration par la loi d’une voie de recours destinée à faire cesser des conditions de détention indignes

Par Eric Senna, Magistrat, Ancien Maître de conférences associé, chargé d’enseignement des Universités de Montpellier et d’Aix-Marseille 

Par l’effet combiné de plusieurs décisions rendues tout au long de l’année passée, d’abord par la Cour de Strasbourg, puis tour à tour, par l’ensemble des juridictions suprêmes nationales, le gouvernement devra mettre en place, d’ici au 1er mars prochain, une voie de recours pour la personne détenue qui se plaint de ses conditions de détention susceptibles de constituer un traitement inhumain ou dégradant. Cette réforme très attendue du côté de l’administration pénitentiaire, s’insère dans un ensemble plus large qui vise à faire disparaître la surpopulation carcérale des prisons françaises et y améliorer la qualité des conditions de détention.

De quelle manière en 2021 le respect de la dignité humaine en prison est-il garanti ?

En ce domaine, l’année qui vient de s’achever a été fertile en rebondissements judiciaires. Le coup de départ a été donné il y a un an, par un arrêt JMB et a. c/France rendu le 30 janvier 2020. La Cour de Strasbourg a ainsi réuni 32 recours en manquement contre la France déposés de 2015 à 2017 où les plaignants détenus de sept maisons d’arrêt faisaient état des effets négatifs de leur exposition à la surpopulation tant en métropole (Nîmes, Nice et Fresnes) qu’en Outre-mer (Ducos en Martinique, Baie-Mahault en Guadeloupe et Faa’a Nuutania en Polynésie). Cette décision qui a retenu des violations des articles 3 et 13 de la CESDH prohibant les traitements inhumains et dégradants trouvant leur origine dans la surpopulation carcérale a aussi mis en lumière l’absence de recours préventif en matière de détention provisoire, c’est-à-dire propre à faire cesser l’atteinte en considérant que le référé-liberté devant le juge administratif ne permettait pas d’y parvenir.

En plus de condamnations indemnitaires importantes (520 000 €), cet arrêt « quasi-pilote » a recommandé à la France au visa de l’article 46 de la CESDH d’adopter des mesures générales visant trois objectifs : supprimer le surpeuplement, améliorer les conditions de détention et établir un recours préventif.

Une succession de décisions de l’ensemble des juridictions suprêmes nationales s’en est suivi.

En premier lieu, le 8 juillet 2020, la Cour de cassation saisie d’une QPC relative à l’article 144-1 du CPP après l’avoir considéré sérieuse, l’a transmise au Conseil constitutionnel et par un autre arrêt du même jour, celle-ci a opéré un revirement en considérant dorénavant que l’indignité des conditions de détention pouvait constituer un obstacle légal au maintien en détention provisoire.

En second lieu, par une décision du 2 octobre 2020, le Conseil constitutionnel statuant sur cette QPC a jugé qu’il incombait au législateur de garantir aux personnes en détention provisoire la possibilité de saisir le juge judiciaire de conditions de détention contraires à la dignité humaine afin qu’il y soit mis fin, en relevant que pour l’heure, ce juge n’était tenu de donner suite à une demande de mise en liberté que dans les cas prévus par l’article 144-1 al.2 du CPP qui relevaient des seules exigences propres à la sauvegarde de l’ordre public ou à la recherche des auteurs d’infractions. L’abrogation de cet article prendra effet le 1er mars 2021.

De la même façon, le Conseil d’Etat a énoncé aussi qu’il appartenait au législateur de tirer les conséquences de l’arrêt JMB, s’agissant de l’absence de recours préventif résultant de carences structurelles tout en réaffirmant, par une décision du 19 octobre 2020 relative à l’unique prison de Nouvelle-Calédonie très présente dans la jurisprudence nationale et européenne, que le juge du référé-liberté ne pouvait ordonner que des mesures pouvant être mises en œuvre à très bref délai et qu’il devait tenir compte des moyens à disposition de l’autorité administrative.

En résumé, à ce jour, si les conditions de détention font bien partie du contentieux de la détention provisoire, celles-ci ne font pas encore partie intégrante du contentieux de l’exécution des peines.

Comment mettre fin à cette dualité de régime de recours entre prévenu et condamné ?

Tout d’abord, si ce revirement de la chambre criminelle est une avancée prétorienne incontestable, son champ d’application est limité et ce recours est subordonné, de plus, à des conditions de recevabilité  appréciées strictement par les juridictions du fond. Sept mois après, il existe encore assez peu de décisions remettant en liberté une personne placée en détention provisoire, même sous ARSE (Assignation à résidence sous surveillance électronique), pour ce seul motif.

De plus, cette jurisprudence ne s’applique qu’aux demandes de mise en liberté alors que s’agissant d’une personne présumée innocente, seule l’action ayant pour finalité d’éviter ou de faire cesser le traitement proscrit apparaît pertinente.

Le sujet des conditions de détention devrait pourtant être présent en amont dès les réquisitions de placement en détention provisoire afin que l’ARSE soit plus fréquemment ordonnée ab initio lorsque la maison d’arrêt du lieu d’écrou est en situation avérée de surpopulation. Ainsi, il n’existe pas de recours légal préventif spécifique.

En second lieu, si en 2009, par une décision de principe, la Cour de cassation n’avait pas exclu ce recours lors de la phase de l’exécution des peines, dans les faits il est apparu que celui-ci n’était ni efficace, ni efficient. En effet, il est extrêmement rare que des aménagements de peine soient prononcés pour ce motif en application de l’article 707 III du CPP.

Dès lors, on comprendrait mal que le législateur ne se préoccupe que des prévenus alors que les condamnés sont tout aussi nombreux à être écroués en maison d’arrêt.

L’amendement n°165 présenté par le gouvernement lors de la discussion de la loi relative au Parquet européen et à la justice spécialisée du 24 décembre 2020 (déclaré irrecevable en commission), créait un article 803-8 du CPP qui allait dans ce sens. Il faut s’en réjouir car la décision JMB a une portée générale et ne fait aucune distinction selon le statut en droit interne des détenus confrontés à la surpopulation carcérale.

Le succès de la réforme que le gouvernement devrait présenter prochainement est-il conditionné à d’autres mesures ?

Le praticien que je suis est persuadé que pour espérer obtenir une évolution décisive conforme à la jurisprudence européenne et constitutionnelle qui place les considérations humanitaires au même plan que les considérations de défense pénale et d’ordre public, il est indispensable que le législateur adresse, d’ici au 1er mars, un signal clair et cohérent aux juridictions répressives.

C’est dire aussi que la question de moyens supplémentaires devant être consentis aux tribunaux judiciaires afin de mettre en œuvre cette réforme d’importance ne saurait être passée sous silence.

Compte tenu de la « deadline » arrêtée par le Conseil Constitutionnel, aucune d’étude d’impact n’a été menée dans un délai aussi bref.

Néanmoins, il n’est guère réaliste de penser que l’institutionnalisation du recours préventif puisse être traitée à moyens constants au risque que les juges compétents soient rapidement confrontés à des délais de traitement des requêtes incompatibles avec le respect des droits fondamentaux.

À cet égard, les délais qui étaient prévus par l’amendement n°165 obligeaient le juge saisi à devoir statuer rapidement et ceux-ci ne pourront être observés, à moyens constants, qu’au détriment du traitement d’autres contentieux dont ils ont également la charge.

Aussi, il doit être souligné que l’émergence de ce nouveau contentieux requiert une double action des autorités :

  • une action de fond visant à agir durablement sur la cause de ces recours que sont la surpopulation carcérale et le niveau de qualité des conditions de détention ;
  • un soutien logistique destiné à renforcer les moyens matériels et humains aux juridictions concernées afin que celles-ci soient mises en mesure de les traiter dans des délais raisonnables.

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