Par Bernard Poujade, Professeur agrégé de droit public à l’Université de Paris, Directeur du Bulletin juridique des collectivités locales

Le très attendu projet de loi 4 D (différenciation, décentralisation, déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale), qui vise à adapter l’action publique locale aux spécificités des territoires et prévoit de nouveaux transferts de compétences aux collectivités, a été présenté le 12 mai en conseil des ministres. Les sénateurs vont l’examiner en juillet.

Quels sont les origines et objectifs du projet ?

Le projet de loi avait été annoncé par le président de la République à l’issue du Grand débat national, en avril 2019 et constituait alors une des réponses à la crise des Gilets jaunes. Le chef de l’État évoquait « un nouvel acte de décentralisation » dont il assurait qu’il devrait « aboutir pour le premier trimestre 2020 ». Chargée du dossier, la ministre de la Cohésion des territoires, Jacqueline Gourault, a engagé une vaste tournée de concertation avec les élus locaux. Mais la crise liée au Covid-19 a mis à mal l’agenda politique et parlementaire et a fait passer ce texte au second plan. Il a finalement resurgi peu de temps avant les élections régionales car il avait semblé être mis aux oubliettes devant certaines réactions peu favorables.

Les objectifs de ce texte qui a évolué au gré des consultations notamment des associations d’élus qui ont commencé dès le début de l’année 2020, sont, selon la ministre, de « répondre aux besoins concrets et opérationnels des collectivités locales et de leur permettre de conduire une action plus adaptée aux particularités de chaque territoire », de « donner les moyens de répondre aux besoins de proximité et d’efficacité ».

Il a été soumis à l’appréciation des associations d’élus, puis des organisations syndicales de la fonction publique territoriale en décembre 2020, comme de la délégation à la décentralisation du Sénat. Le projet de texte a été soumis au Conseil d’État qui a rendu son avis le 6 mai 2021.

Les principales mesures proposées forment-elles un ensemble cohérent ?

Le contenu du projet est passablement hétéroclite comme le marque bien son intitulé.

Les mesures abordent des sujets variés comme celui de la différenciation territoriale qui a déjà donné lieu néanmoins à l’adoption de la loi organique relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution le 16 mars 2021.

La loi organique modifie les articles L.O.1113-1  et suivants du code général des collectivités territoriales en confirmant la possibilité de recourir à l’expérimentation. Elle précise les catégories et les caractéristiques des collectivités territoriales autorisées à participer à l’expérimentation et les cas dans lesquels l’expérimentation peut être entreprise. Elle fixe le délai dans lequel les collectivités territoriales qui remplissent les conditions fixées prennent leur décision de participer à l’expérimentation.

Le projet de loi 4 D comporte quelques mesures qui se rattachent à la différenciation, qui font l’objet d’expérimentations qui, si elles sont concluantes, pourraient se traduire par des dispositifs différenciés, entre régions pour les routes, et entre départements pour le revenu supplémentaire d’activité.

La démocratie locale est abordée avec de nouveaux pouvoirs réglementaires (pour certaines matières, des délibérations locales pourront se substituer à des décrets) ou encore l’abaissement des seuils de nombre de signatures permettant de demander l’organisation d’une consultation ou une délibération sur une affaire de la compétence de la collectivité (1/10e des électeurs d’une commune contre 1/5e actuellement, 1/20e au lieu d’1/10e pour les autres collectivités territoriales).

En matière de mobilités sont envisagées la décentralisation de routes nationales aux départements et métropoles volontaires, ainsi qu’aux régions à titre expérimental, la possibilité de transfert aux régions de la propriété ou de la gestion des petites lignes ferroviaires et de leurs gares. En matière d’environnement il est question de renforcer les pouvoirs de police du maire dans les espaces naturels protégés et de transférer la gestion des zones Natura 2000 terrestres aux régions.

Dans le domaine de l’urbanisme et du logement est envisagée l’expérimentation d’une délégation complète de compétences en matière de logement social. L’expérimentation de la recentralisation du RSA dans les départements volontaires et renforcement des politiques d’insertion est à l’ordre du jour. Des dispositions administratives complètent l’arsenal.

Quelle appréciation peut-on porter sur ce texte ?

Le moins que l’on puisse dire est qu’il ne soulève pas un enthousiasme débordant ! Les sénateurs mécontents que leurs propositions n’aient pas été vraiment retenues, soulignent à l’envie que ce texte n’est pas à la hauteur des espérances des élus.

Certains ont fait remarquer que dans le projet de loi “4 D”, il manque aussi le D de démocratie !

De leur côté, l’AMF, l’ADF et Régions de France, rassemblées au sein de Territoires unis, appellent à un acte III de la décentralisation et pointent le manque d’ambition de ce texte. Dans une tribune publiée par le Monde du 11 mai, un collectif de 47 présidents de département, de droite comme de gauche, estime que leurs collectivités sont « les oubliés d’une loi 4D sans relief ». Le Conseil d’évaluation des normes ou encore le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ont donné des avis défavorables sur ce texte.

Mais sur le plan juridique c’est sans doute l’avis du Conseil d’État d’ailleurs rendu public qui témoigne du scepticisme ambiant vis-à-vis du texte et jauge le mieux le texte. La Haute assemblée dénonce « l’absence de mesures relatives aux attributions de compétences ou à l’exercice de celles-ci, hormis un article général sans effet normatif » et « des mesures relatives aux leviers des collectivités pour conduire leur action, comme le pouvoir réglementaire ou l’action contractuelle, de portée très modeste ». En matière de décentralisation les mesures sont qualifiées « d’ampleur limitée », certaines sont « mises en œuvre de façon progressive » quand d’autres « n’ont pas d’autre objet que d’apporter des précisions ou des clarifications à des compétences existantes ». Le Conseil d’État propose de de les supprimer « lorsqu’elles sont dépourvues de portée normative ou altérant la clarté des règles de définition et de répartition des compétences des collectivités territoriales, souvent déjà excessivement complexes » !

En matière de déconcentration, le Conseil d’État est d’avis de « ne pas définir des cadre normatifs et contractuels trop rigides, trop détaillés par des instructions ministérielles, qui brident les initiatives des acteurs locaux, notamment des élus, et peuvent affaiblir l’efficacité des actions conjointes du représentant de l’État et des collectivités territoriales dans la déclinaison territoriale de ces politiques ».

Enfin le projet aux dires de la Haute assemblée comporte, « à côté de diverses mesures de simplification de portée diverse, des mesures importantes concernant des politiques publiques, comme le logement, ou la santé en vue pour celles-ci de tirer des enseignements de la crise sanitaire. Mais le projet de loi est aussi le vecteur de nombreuses mesures qui, pour utiles qu’elles soient, sont sans lien avec l’intitulé du projet. Dans un souci de clarification le Conseil d’État recommande de les regrouper dans un même titre « Dispositions diverses ». De même, le projet comporte des mesures qui sont tout autant applicables à l’action publique en général qu’à l’action publique locale. Aussi le Conseil d’État propose-t-il que l’intitulé du projet soit « projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique ».

Le 4^ème D serait-il celui de désillusion ?

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