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La situation du Haut-Karabakh ravive la question de la reconnaissance des États

Par Sandrine Cortembert, Maître de conférences, Université Jean Moulin, Lyon 3

Le Sénat puis l’Assemblée nationale se sont exprimés en faveur d’une reconnaissance du Haut-Karabakh par le Gouvernement français. Doit-on y voir l’ouverture d’une voie vers la reconnaissance internationale de cette république autoproclamée de Transcaucasie ou un simple vote symbolique ?

Comment un État est-il reconnu ?

La reconnaissance est un procédé usuel sur la scène internationale qui permet de rendre une situation opposable à l’État qui la reconnaît. S’agissant de la reconnaissance d’État, elle permet de considérer qu’une entité sera appréhendée comme étant un État. Dès 1936, l’Institut de droit international avait établi que « la reconnaissance d’un État nouveau est un acte libre par lequel un ou plusieurs États constatent l’existence sur un territoire déterminé d’une société humaine politiquement organisée, indépendante de tout État existant, capable d’observer les prescriptions du droit international, et manifestant en conséquence leur volonté de la considérer comme membre de la Communauté internationale ». Par ailleurs, elle « a un effet déclaratif, l’existence d’un État avec les effets juridiques qui s’attachent à cette existence n’est pas affectée par le refus de reconnaissance d’un ou de plusieurs États »1 . La reconnaissance est donc un acte unilatéral et discrétionnaire d’un État qui accepte que les conséquences juridiques d’une situation s’appliquent à lui. L’État à partir de sa propre appréciation de la réalité, de l’effectivité d’une situation, consent à se voir opposer la qualité étatique de l’entité reconnue. Un important courant doctrinal du droit international classique avait pourtant développé la théorie de la reconnaissance constitutive selon laquelle une entité ne pouvait être reconnue en qualité d’État qu’à partir du moment où elle possédait un territoire, une population, un gouvernement et faisait l’objet d’une reconnaissance internationale. Cette théorie est dorénavant écartée concernant la formation de l’État. La Commission d’arbitrage pour la paix en Yougoslavie, dans ses avis 1 et 8, déclara que « l’existence ou la disparition de l’État est une question de fait, la reconnaissance par les autres États a des effets purement déclaratifs »2 et « la question de l’existence ou de la non-existence d’un État doit être traitée en fonction des principes universellement reconnus du droit international qui déterminent les éléments constitutifs de l’État ». Le droit international ne procure pas à la reconnaissance un cadre juridique tout comme il n’existe pas de règles portant sur une obligation de reconnaître. Il faut insister sur la relativité de ce procédé. Ainsi, une entité peut être appréhendée comme étant un État par certains mais pas pour d’autres ! En revanche, la pratique a fait apparaître différentes formes de reconnaissance qui peut être explicite et découler d’un acte solennel ou implicite et se traduire du comportement d’un État. De même, elle peut être de jure ou de facto. La première est définitive contrairement à l’autre qui reste provisoire et révocable et qui concerne surtout des entités qui ont déclaré leur indépendance à la suite d’une sécession. La reconnaissance de facto aide, en effet, une entité à se former en tant qu’État alors qu’il reste encore beaucoup d’incertitude quant à cette finalité. C’est ainsi que le Haut-Karabakh pourrait, selon certains, bénéficier d’une reconnaissance de facto lui permettant d’obtenir un semblant de légitimité sur la scène internationale, susceptible de faciliter son accession à la qualité d’État. En réalité, l’examen de la pratique de la reconnaissance d’État ne cesse de démontrer la complexité de ce procédé qui repose essentiellement sur des considérations d’opportunité politique.

Que recouvre la résolution des sénateurs visant à reconnaître le Haut-Karabakh ?

Le 25 novembre 2020, le Sénat a voté, à la quasi-unanimité, une résolution portant sur la nécessité de reconnaître la République du Haut-Karabakh en réaction à l’agression militaire de l’Azerbaïdjan, conduite avec l’appui de la Turquie pendant 44 jours et qui a pris fin à la suite d’un accord de cessez le feu conclu le 20 novembre entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan sous l’égide de la Russie. Ce texte, sans portée législative, proposé par Bruno Retailleau du groupe LR, a été adopté sur la base de l’article 34-1 de la Constitution qui permet aux assemblées de voter des résolutions. Celles-ci leur permettent de donner un avis sur une question, d’exprimer un souhait, une préoccupation à caractère général. Dans certains cas, elles peuvent être également des instruments de soutien ou de pression à l’action du Gouvernement. L’étendue du droit de résolution est en réalité très large puisqu’il n’est pas restreint au domaine législatif mais peut aussi concerner le domaine réglementaire. Mais quel que soit son objet, la résolution est dépourvue de force contraignante en droit français3.

Ici, le Sénat vise à inciter l’exécutif à prendre un acte marquant en l’invitant « à reconnaître la République du Haut-Karabakh, et à faire de cette reconnaissance un instrument de négociations en vue de l’établissement d’une paix durable ». La discussion générale qui l’a entourée montre l’intention de cette assemblée de ne pas chercher à « condamner le Gouvernement » mais plutôt de lui octroyer « un levier dont il puisse se saisir pour aller vers un règlement durable du conflit ». Toujours est-il, cette résolution poursuit un objectif de politique internationale très fort. En effet, elle ne se contente pas de condamner l’agression et de demander au Gouvernement la conduite d’une enquête internationale sur les crimes de guerre commis et d’apporter une assistance humanitaire massive. Elle prend aussi position sur le comportement de la Turquie en dénonçant les provocations, les intimidations, les menaces du Président Erdogan à l’encontre de la France et d’autres États tiers et met l’accent sur la politique expansionniste turque appréhendée comme étant « un facteur de déstabilisation ». On peut donc supposer que le Sénat cherchait à faire suivre ce texte d’effets juridiques et politiques sur l’ordre international.

Cette résolution du Sénat peut-elle aboutir à une reconnaissance du Haut-Karabakh par la France ?

À la suite de la proclamation de son indépendance en 1991, le Haut-Karabakh n’a été reconnu par aucun État4 . Certes, la résolution du Sénat a une portée symbolique incontestable. Mais elle ne peut en aucun cas être un instrument de reconnaissance d’État même si le 3 décembre, l’Assemblée nationale a adopté, à son tour, contre l’avis du Gouvernement, une résolution qui demande la mise en œuvre d’un processus de paix et de reconnaissance. Ces actes placent la France dans une situation délicate. Pour le Gouvernement, reconnaître le Haut-Karabakh est contre-productif et ferait perdre à la France sa capacité d’influence. Il faut dire que celle-ci est engagée dans le Groupe de Minsk mis en place par l’OSCE en 1992 en vue d’établir la paix dans cette région. Le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, est conscient que la reconnaissance de cette entité reviendrait à exclure la France de ce groupe qu’elle copréside avec la Russie et les États-Unis. Or, le Gouvernement reste convaincu que c’est au sein de celui-ci que la question de l’autodétermination du Haut-Karabakh doit être discutée. Quoi qu’il en soit, la reconnaissance d’État doit rester un acte unilatéral émanant de l’exécutif.

 

1 IDI, Résolution sur la reconnaissance des nouveaux États et des nouveaux gouvernements, 23 avril 1936, article 1er, Annuaire de l’Institut de Droit International, 1936, Vol.39, t.II, pp.300-301.

2 Avis n°1 du 29 novembre 1991 et Avis n°8 du 4 juillet 1992.

3 Catherine LE BRIS, Le droit de regard du Parlement français sur la norme supranationale en formation, RDP, 2012, n°4, p.947.

4 L’Arménie n’a jusqu’à présent jamais reconnu le Haut-Karabakh. Toutefois, les événements risquent de modifier la stratégie diplomatique de cet État puisque, le 27 octobre dernier, le ministre des Affaires étrangères arménien a reconnu devant des parlementaires français la nécessité de faire « une démarche de reconnaissance ».

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