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La dissolution de l’association Génération Identitaire

Par Raphaël Matta-Duvignau, Maître de conférences en droit public à l’Université Paris-Saclay

Aucun coup de théâtre, aucun retournement de situation. La sentence était voulue, annoncée ; elle est désormais prononcée, implacable, irrévocable : l’association Génération identitaire a été dissoute le 3 mars 2021 par un décret signé du Président de la République et publié au Journal officiel. Cette mesure n’est aucunement une surprise, tant une épée de Damoclès planait au-dessus de la tête de cette association depuis un – long – moment, déjà. Après plusieurs tentatives infructueuses, le Gouvernement semble avoir trouvé, cette fois-ci, les arguments de droit et de fait pour justifier une telle décision.

Les développements à suivre n’ont pas pour ambition de revenir sur le statut et la valeur de la liberté d’association. Nous avons déjà évoqué ces questions dans un précédent billet, à propos de la dissolution de l’association Barakacity. Nous proposerons ici, de manière la plus synthétique possible, une analyse juridique du décret de dissolution de Génération identitaire et de mettre en exergue, en tenant de l’état actuel du droit positif et de la jurisprudence, les conséquences contentieuses potentielles. Evidemment, un tel exercice relève de la prospective et ne préjuge en rien de ce que le Conseil d’Etat, s’il est saisi, pourra décider.

Sur quels fondements juridiques l’association a-t-elle été dissoute ?

Génération identitaire a été dissoute sur le fondement, classique, de l’article L.212-1 du code de la sécurité intérieure issu de la loi du 10 janvier 1936 relative aux groupes de combat et milices privées. Plus spécifiquement, ce sont deux alinéas qui ont servis de piliers à cette sentence. D’abord, le 2° concernant les associations « qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées », ensuite le 6°relatif aux associations qui «  soit provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ». Pour rappel, Barakacity a été dissoute sur les fondements 6° et 7° (associations « qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger »).

La procédure d’élaboration de la dissolution est-elle conforme aux règles en vigueur ?

En l’espèce, le décret respecte sans aucun doute les exigences liées à la légalité externe de l’acte, c’est-à-dire les règles de compétence, de forme et de procédure que doit respecter une décision administrative.

Primo, l’article L.212-1 CSI dispose que les associations sont dissoutes par décret en conseil des ministres. Or de tels décrets sont signés par le Président de la République (13 C) avec contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres responsables (19 C). Ce qui est, en l’espèce, le cas.

Deuxio, et sans revenir sur les variations de la jurisprudence administrative sur cette question, la motivation d’une décision prononçant la dissolution d’une association est obligatoire (comme le rappelle la décision CE 1984, Fédération d’action nationale et européenne (FANE), n°28070). Précisons que la Cour EDH qui n’hésite pas à condamner une dissolution sans que soient précisées les raisons qui justifient cette mesure (CEDH 2010 Témoins de Jéhovah de Moscou c/ Russie, n° 302/02). A contrario, elle a considéré comme conforme aux exigences de la Convention une décision dès lors qu’il est fait « mention de plusieurs événements violents dans lesquels plusieurs membres de l’association requérante ont pris part, événements qui ont tous été commis en relation ou à l’occasion de manifestations sportives » (CEDH 2011, Association Nouvelle des Boulogne Boys c. France, n° 6468/09). En l’espèce, il suffit de lire les pages du décret prononçant la dissolution de Génération Identitaire pour en constater non seulement sa précision mais aussi sa « richesse » : éléments factuels, précis, datés, circonstanciés, indication de noms de personnes, actualisation, etc. Ici, les motifs de fait sont bien présents et on ne pourra reprocher au Gouvernement une quelconque lacune en ce sens, voire une insuffisance. Qu’il nous soit permis d’émettre une hypothèse, qui n’est en rien, en vérité, originale : cette association – tout comme celles déjà dissoutes il y a quelques mois – faisait probablement l’objet d’une surveillance très étroite de la part des services de renseignements, plusieurs enquêtes ont été menées, des faits précis et documentés ont été rapportés. Partant, la dissolution n’est pas « miraculeuse » et nous ne pensons pas qu’elle puisse être le fruit d’un quelconque « fait du prince ». Toutefois, il ne nous appartient, ici, de discuter de l’exactitude matérielle des faits reprochés.

Tertio, enfin, la procédure contradictoire garantissant le respect des droits de la défense à l’association a semble-t-il été également respectée. Initialement, le Conseil d’Etat considérait que le décret de dissolution relevait d’une mesure de police et qu’ainsi le contradictoire n’avait pas à être respecté (CE 1970, Sieurs Krivine et Franck, n° 76.179 et 76.232 ; CE 1970 Sieur Jurquet, n°76.233 ; CE 1970 Sieur Schroedt, n° 76234 et CE 1971 Sieur Geismar, n° 81.087). Cependant, le décret du 28 novembre 1983 prévoit explicitement que désormais, sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, les décisions qui doivent être motivées ne peuvent légalement intervenir qu’après que l’intéressé ait été mis à même de présenter des observations écrites. Par voie de conséquence, dans la mesure où le décret de dissolution d’une association compte au nombre des décisions devant être motivées, son intervention est donc subordonnée au respect d’une procédure contradictoire permettant aux représentants de l’association ou du groupement de fait en cause de présenter des observations écrites et, le cas échéant, orales (CE 1944 Dame veuve Trompier Gravier). Dans le cas contraire, de tels vices, considérés comme substantiels en tant qu’ils n’auraient pas permis à l’association de bénéficier de droits ou de garanties prévus par les textes, justifieraient à ce seul titre, une annulation (CE 2011, Danthony). En l’espèce, les conditions d’urgence n’étaient manifestement pas réunies pour exonérer la procédure d’une telle garantie (pour un ex. contraire, cf. CE 1995, Comité du Kurdistan, n°155161 et 155162). Partant, comme le mentionne le décret commenté, un courrier a été notifié au représentant légal de l’association l’informant de l’intention du Gouvernement de procéder à la dissolution et l’invitant à présenter ses observations dans un délai de dix jours, ce qui a été, visiblement, fait puisque l’association a présenté ses observations écrites.

Il résulte donc de l’ensemble qui précède que l’ensemble de règles de procédures sont conformes à l’état du droit positif.

Le fond de l’acte peut-il être attaqué ?

La réponse est positive, mais cela ne signifie pas que le juge administratif consacrera le bienfondé de l’analyse de l’association. En effet, les règles relatives à la légalité interne (conditions de fond) de l’acte semblent, elles-aussi, a priori, respectées.

Pour simplifier les choses, précisions que l’article L.212-1 CSI prévoit sept motifs de dissolution. En l’espèce, deux d’entre eux servent de fondement au décret du 3 mars. La question qui doit donc être posée est la suivante : les conditions inhérentes à chaque fondement sont-elles respectées ? C’est ce que nous proposons d’examiner.

Tout d’abord, le 2° de l’article L.212-1 CSI, relatif à la forme d’organisation militaire et à l’assimilation à une milice privée, s’apprécie de façon finaliste et matérielle. Comme le rappelle R. Rambaud[1], les critères pour déterminer si l’organisation visée par une mesure de dissolution peut être assimilée à un groupe de combat ou à une milice privée ont été posés par deux arrêts remarqués de 1936 (CE 1936, Associations Le Mouvement social français des Croix de feu, Les Croix de feu et Briscards, les fils de Croix de feu et volontaires nationaux, n° 54.992, 55.207 et 55.208 ; CE 1936., Association Parti national populaire). A cette occasion, un faisceau d’indices a été élaboré : celui-ci s’attache à l’objet de l’association, à la présence de groupes organisés selon une hiérarchie caractérisée par l’existence de grades, à la présence éventuelle d’uniformes, au maintien d’une discipline et enfin au développement de stratégies paramilitaires, notamment l’organisation d’exercices en vue de la préparation au combat. Ce faisceau a été utilisé par la chambre criminelle de la Cour de cassation dès 1939 et réitéré dans la jurisprudence postérieure du Conseil d’État (CE 1985, Débizet, n°44910). Il doit par ailleurs être mis en parallèle aujourd’hui avec la définition du groupe de combat donnée à l’article 431-13 du Code pénal selon lequel « constitue un groupe de combat, en dehors des cas prévus par la loi, tout groupement de personnes détenant ou ayant accès à des armes, doté d’une organisation hiérarchisée et susceptible de troubler l’ordre public ». Les arrêts CE 2014 Envie de rêver (n°370306) et CE 2014 Œuvre française (n°372322) reprennent également, pour l’appliquer, cette grille de lecture. En l’espèce, sans reprendre in extenso les termes du décret concernant Génération Identitaire, il est précisé que l’association emploie une symbolique et une rhétorique martiales, l’identifiant implicitement ou explicitement à une formation paramilitaire. En définitive, le Gouvernement estime que l’association démontre sa volonté d’agir en tant que milice privée et prend pour exemple déterminant les opérations placées sous le label « Defend Europ ».

Ensuite, le 6° du même article est relatif aux actions incitant à la haine raciale. Pour déterminer si ce critère est rempli, le juge utilise là encore un faisceau d’indices. Après plusieurs hésitations, le Conseil d’Etat a clarifié sa grille de lecture ; il exige désormais des « éléments précis et concordants » pour qualifier les faits (CE 2014, Jeunesses nationalistes, n°372320) et la jurisprudence est de plus en plus précise sur la qualification d’incitation à la haine raciale. En l’espèce, la motivation est également très riche. Plusieurs faits seraient, selon le Gouvernement, de nature à démontrer que les interventions de l’association, ses publications, les agissements de ses membres ou encore la qualité de certains de ses bienfaiteurs, incitent à la haine, à la violence ou à la discrimination des individus à raison de leur origine, de leur race ou de leur religion. Par ailleurs, et c’est important de le souligner, la circonstance qu’aucune infraction pénale n’ait été punie s’agissant des auteurs de tels propos est sans incidence sur leur qualification au sens du 6° (CE 2006, Capo Chichi, n°296214).

Dans les deux hypothèses, les faisceaux d’indices semblent, compte tenu du prisme par lequel nous analysons ce décret, assez précis, circonstanciés et concordants pour affirmer que les conditions des 2° et 6° de l’article L.212-1 CSI sont remplies et pour justifier, ainsi, une dissolution administrative. Toutefois, des actions contentieuses sont évidemment possibles.

Quelles sont les options contentieuses offertes aux représentants légaux de l’association ?

A titre liminaire, et nous seront brefs sur ce point : la dissolution entraine la disparition immédiate de l’association, ce qui entraîne la perte de sa capacité juridique. Un bémol tout de même, la capacité à agir de l’association demeure, par fiction, pour contester le décret prononçant sa dissolution. Il est donc possible aux dirigeants de l’association de saisir le juge administratif : soit d’une procédure au fond (recours pour excès de pouvoir), soit d’une procédure d’urgence : tant le référé-suspension que le référé-liberté. En tout état de cause, dans la mesure où la décision émane du Président de la République, c’est le Conseil d’Etat qui sera compétent.

Tout d’abord, l’association a fait savoir dans la presse qu’elle déposerait un référé-suspension, ce qui suppose, conformément aux règles classiques de la procédure administrative contentieuse, une requête au fond dans le respect des délais applicables. Les conditions d’accueil de la demande sont plutôt souples : pour suspendre l’exécution de la décision querellée, le Conseil d’Etat devra vérifier, d’une part, si la condition d’urgence est remplie, d’autre part, s’il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Concernant la condition d’urgence, on peut estimer qu’elle est remplie dans la mesure où la mesure de dissolution prononce la « mort juridique » de l’association et l’impossibilité pour ses membres de réunir et d’agir en son nom. Concernant la condition du « doute sérieux », elle traduit l’idée que le juge du référé suspension n’est pas un juge de l’évidence mais un juge de la vraisemblance. Il est mis en mesure de suspendre les effets d’une décision sans avoir de certitude quant à l’illégalité de celle-ci. Ce doute doit découler des moyens développés devant le juge des référés. Ce dernier doit se déterminer en l’état de la jurisprudence (CE 2001, Soussan) et ne saurait découvrir un nouveau principe général du droit (CE 2005, Association Aides et autres) ni statuer en sens contraire d’une jurisprudence clairement établie (CE 2005, Ministre des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer c. Vidot). En l’espèce, la haute juridiction devra procéder, au regard de chaque fondement juridique (2° et 6°), à l’analyse des motifs et déterminer si leur qualification juridique est correcte et, surtout, si elles entrent dans le champ d’application des dispositions législatives convoquées. Sans préjuger de la suite, la lecture de l’ordonnance concernant Barakacity (CE 2020, 445774, ordonnance de référé rendue par une formation collégiale, montrant ainsi toute l’importance de cette décision), peut laisser imaginer le sens que pourrait avoir une décision concernant Génération Identitaire.

Ensuite, l’association a également fait savoir qu’elle allait déposer « deux questions prioritaires de constitutionnalité ». Pour rappel, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est le droit reconnu à toute personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit (61-1 C). Avant de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, le juge administratif devra vérifier que ladite question remplit trois critères : la disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure, ou constituer le fondement des poursuites ; la disposition doit ne pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution ; la question doit être pourvue d’un caractère sérieux. Si les conditions de recevabilité de la question sont réunies, il appartient au Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d’État, de se prononcer et, le cas échéant, d’abroger la disposition législative. A l’heure où ces lignes sont écrites, nous n’avons strictement aucune idée sur l’argumentaire que développera l’association. Nous pouvons seulement émettre l’hypothèse (cette présomption est clairement réfragable) selon laquelle il y aura une QPC pour le 2° et une autre pour le 6° de l’article L.212-1 CSI, chacune étant indépendante de l’autre. Malgré l’absence d’information complémentaire, quelques observations sont possibles. D’abord, l’association Barakacity avait déjà soulevé – sans succès – une QPC relative à l’absence d’effet différé de la dissolution ; le moyen a été écarté comme manifestement infondé. Ensuite, jusqu’à présent, l’article L. 212-1 CSI a été explicitement jugé conforme à la Constitution par le Conseil d’Etat (CE 2014 Envie de rêver)[2] : « les dispositions de l’article L.212-1 du code de la sécurité intérieure répondent à la nécessité de sauvegarder l’ordre public, compte tenu de la gravité des troubles qui sont susceptibles de lui être portés par les associations et groupements visés par ces dispositions ; (…) que, dans ces conditions, les dispositions de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure ne portent pas une atteinte excessive au principe de la liberté d’association ». Comme le souligne R. Rambaud[3] : « le Conseil d’État a donc acté la constitutionnalité de la loi du 10 janvier 1936, fermant en droit le débat sur la validité de cette loi au regard des principes attachés aux libertés. Même si l’ordonnance a aujourd’hui été ratifiée et faite loi, il est très peu probable que le Conseil d’Etat laisse passer une question prioritaire de constitutionnalité et accepte de la renvoyer au Conseil constitutionnel ». Toutefois, restons prudents car le Conseil constitutionnel ne s’est toujours pas prononcé. Or, deux chemins sont possibles pour qu’il le fasse : tout d’abord, une QPC via le juge judiciaire et les articles 431-15 et s. du code pénal[4], ensuite, par l’examen probable du futur article L.212-1 CSI modifié par la loi confortant les principes de la République. Cependant, nous estimons que les évolutions envisagées par ce texte ne seraient probablement pas applicables au cas de Génération Identitaire.

Enfin, sur le recours au fond, nous nous limiterons à deux thématiques. D’une part, le contrôle qu’exerce le Conseil d’État est un contrôle normal de la qualification juridique des faits. Depuis l’arrêt CE 1936 Sieurs de Lassus (n°52.834), la condition nécessaire et suffisante est que les faits énoncés entrent dans l’une des catégories prévues par la loi, la jurisprudence semble constante sur ce point. Le juge ne vérifie toutefois pas si la mesure de dissolution est proportionnée aux risques de troubles considérés, ou s’il n’existe pas de solution moins radicale. Il n’existe donc pas de contrôle de proportionnalité de ces mesures de dissolution. Cette position, contraire à la jurisprudence établie du Conseil d’Etat en matière de contrôle des mesures de police administrative (CE 1933 Benjamin), a été confirmée à de multiples reprises (cf. notamment CE précité Œuvre française). Les rares cas d’annulation au fond de décrets de dissolution ont toujours été justifiés par le fait que l’association en cause ne répondait pas aux critères prévus par la loi et jamais sur le motif tiré de la disproportion de la décision de dissoudre l’association au regard du trouble causé à l’ordre public. D’autre part, l’hypothèse d’une censure pour inconventionnalité de l’article L.212-1 CSI semble, toujours en l’état actuel du droit, peu probable. Pour le moment, aucune annulation pour incompatibilité avec la Conv. EDH n’est intervenue. Le Conseil d’Etat, au contraire, s’est explicitement engagé en faveur d’une conformité du dispositif aux stipulations conventionnelles (rappelons par ailleurs que le décret de dissolution vise expressément les articles 10 et 11) : dans l’arrêt précité Envie de rêver, le Conseil d’État a considéré que les dissolutions prononcées n’étaient pas contraires aux stipulations conventionnelles : « si les dissolutions critiquées constituent une restriction à l’exercice de la liberté d’expression, celle-ci est justifiée par la gravité des dangers pour l’ordre public et la sécurité publique résultant des activités des groupements en cause ». Il en va de même dans les arrêts Œuvre française et Jeunesses nationalistes.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la position du Conseil d’Etat sur toutes ces questions se caractérise par une certaine stabilité. La cause semble donc, pour le moment et en l’état actuel du droit positif (le lecteur soulignera sans doute la prudence de nos propos), entendue. Dès lors, nous devons prendre notre mal en patience et attendre et si la dissolution de Génération Identitaire était loin d’être une surprise, la Haute juridiction nous en réservera peut-être une…

[1] Nous conseillons vivement la lecture de l’étude très approfondie R. RAMBAUD, « La loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées (article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure) : l’arme de dissolution massive», RDLF 2015, chron. n°20.

[2] Le Conseil d’Etat était à l’époque compétent car l’ordonnance de 2012 n’était pas encore ratifiée et présentait donc un caractère réglementaire.

[3] Cf. l’analyse complémentaire de R. RAMBAUD : « Quel contrôle du Conseil d’Etat sur la dissolution administrative d’associations (art. L. 212-1 du code de la sécurité intérieure) ? De la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées au projet de loi confortant le respect des principes de la République », RDLF 2020 chron. n°85.

[4] Selon cet article, le fait de participer au maintien ou à la reconstitution, ouverte ou déguisée, d’une association ou d’un groupement dissous en application de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices privées est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Selon l’article 431-17, le fait d’organiser le maintien ou la reconstitution, ouverte ou déguisée, d’un groupe de combat dissous en application de la loi du 10 janvier 1936 est puni de sept ans d’emprisonnement et de 100000 euros d’amende.

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