Par Lucie Delabie, Professeur de droit à l’Université Picardie Jules Verne

Les nombreuses manifestations qui secouent Hong Kong depuis près d’un an n’y auront rien changé : le 30 juin 2020, le Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire chinoise a adopté à l’unanimité la loi sur la sécurité nationale, destinée à lutter contre la sécession, la subversion, le terrorisme et la collusion avec des forces étrangères. Le même jour, lors de l’ouverture de la 44^e session du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, la cheffe de l’exécutif de Hong Kong, Carrie Lam, assurait que les autorités veilleraient à ce que le principe d’« un pays, deux systèmes » ne soit pas remis en cause. Beaucoup craignent pourtant que cette nouvelle législation soit un frein à l’autonomie de Hong Kong qui devait, selon ce principe, gérer ses propres affaires jusqu’en 2047 et ce, conformément au traité conclu en 1984 entre le Royaume-Uni et la Chine (« Déclaration conjointe ») et à la Loi fondamentale de la Région (Basic Law).

Que prévoit la loi en vigueur ?

Le texte de loi, dont les dispositions sont intégrées à la Basic Law depuis le 1^er juillet dernier, prévoit la répression de quatre catégories de crimes : sécession, subversion, terrorisme et collusion avec une puissance étrangère. Ces crimes peuvent être punis de la prison à vie, même si des peines plus courtes sont prévues dans certaines circonstances « mineures ». L’article 33-3 précise que les peines seront allégées si l’accusé dénonce une autre personne. Sont concernées des personnes physiques, résidentes ou non de Hong Kong, mais aussi des personnes morales (entreprises, organisations non gouvernementales, etc.). En incluant la répression de crimes commis en dehors de Hong Kong, la loi a également une portée extraterritoriale dans la mesure où les compétences de l’État chinois pourraient régir des situations réalisées en dehors du territoire national. Si la Chine peut exciper d’un titre à agir reconnu par le droit international (titre personnel ou protection des intérêts fondamentaux de l’État), un tel effet extraterritorial est contestable du point de vue du droit international.

En témoignent les nombreux débats qu’ont suscité la pratique des États-Unis en la matière (https://www.leclubdesjuristes.com/extraterritorialite/). Plus généralement, la portée de cette loi illustre la volonté chinoise de renforcer son emprise souveraine sur les activités menées à Hong Kong et de circonscrire tout acte de contestation à l’égard de la politique chinoise.

Le texte législatif inclut par ailleurs la création de deux organes, à Hong Kong : un bureau de sécurité nationale relevant directement du pouvoir central, chargé de réunir et d’analyser des renseignements et des informations et de s’occuper des infractions en matière de sécurité nationale ; une commission pour la protection de la sécurité nationale, composée d’officiels du gouvernement de Hong Kong mais aussi d’un conseiller du gouvernement central chinois. Les décisions de ces organes sont sans appel et aucun recours judiciaire à leur encontre n’est prévu.

En quoi ces mesures portent-elles atteinte à l’autonomie de Hong Kong ?

La mise en place d’instances de « protection de la sécurité nationale » constitue une première forme d’atteinte à l’autonomie de cette région qui détient sa propre constitution et qui dispose d’un pouvoir législatif, exécutif et judiciaire distincts de ceux de la Chine. À ce titre, le gouvernement de la région est responsable de l’ordre public (Déclaration conjointe, 1984, §3). Ce « haut degré d’autonomie » est aujourd’hui menacé par les prérogatives dont disposeront ces instances de sécurité nationale, dirigées et conseillées par des agents du gouvernement central.

Par son contenu, cette législation remet aussi en cause l’exception démocratique que représente Hong Kong par rapport au reste du territoire chinois. Contrairement à la Chine continentale, le Pacte international sur les droits civils et politiques (PIDCP), dont les dispositions font partie intégrante de la Basic Law ( article 39), est pleinement applicable sur le territoire et garantit aux résidents les droits et libertés qui y sont consacrés. Cette garantie est d’ailleurs expressément mentionnée dans la Déclaration conjointe adoptée en 1984 entre le Royaume-Uni et la Chine. Les États et les organisations ayant réagi à l’adoption de la loi de sécurité nationale ont insisté sur la nécessité d’assurer la pleine effectivité des dispositions du PIDCP et de la Déclaration conjointe de 1984, à l’image du représentant de l’Union européenne selon qui « les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), inscrites dans la législation de Hong Kong, doivent continuer à être pleinement appliquées ».

Plusieurs droits et libertés reconnus par le PIDCP sont ici menacés sous couvert de la protection de la sécurité nationale de la Chine : la liberté d’expression, la liberté de réunion, la liberté et la sécurité des personnes ou encore le droit au recours devant un tribunal. La définition des crimes susceptibles d’être punis par la loi est très vague et très large, à l’image de la collusion avec une puissance étrangère (art 29) qui peut consister en un simple soutien d’une organisation étrangère. Par exemple, le fait d’être favorable à l’indépendance de Taïwan pourrait entrer dans le champ d’application de la loi. Ce faisant, les risques sont grands d’une application arbitraire et disproportionnée des qualifications établies par le texte, qui porterait notamment atteinte à la liberté de conscience, à la liberté de rassemblement, comme l’a dénoncé le Barreau de Hong Kong.

Le non-respect du principe du traitement juste et équitable, consacré à l’article 14 du PIDCP, est une autre difficulté majeure de la loi. Reconnu comme un « droit absolu » selon le Comité des droits de l’homme des Nations Unies (Observation générale n° 32, sur l’article 14 du pacte, 2007, CCPR/C/GC/32), §19), ce principe implique notamment la garantie de l’indépendance des tribunaux. Or, le texte de loi prévoit que le chef de l’exécutif nomme des juges habilités à juger des atteintes à la sécurité nationale (article 44). Certaines affaires sont même susceptibles d’être transmises sur le continent chinois en cas d’implication d’un pays étranger ou d’éléments extérieurs, en cas de menace majeure et imminente à la sécurité de l’État, mais aussi en cas de gravité de la situation (article 55). On perçoit ici le risque d’atteinte au principe d’indépendance du pouvoir judiciaire de Hong Kong, pourtant consacré dans la Basic Law et dans la Déclaration conjointe de 1984 selon laquelle les tribunaux exerceront le pouvoir judiciaire en toute indépendance, « à l’abri de toute ingérence » (annexe de la Déclaration conjointe de 1984). La nomination de juges directement par le chef de l’exécutif de Hong Kong pourrait entrer en contradiction avec ce principe. La loi prévoit également que des procès puissent se tenir, pour des raisons de secret national ou d’ordre public, à huis clos et sans jury. C’est d’une manière générale le principe de légalité, caractéristique de l’État de droit, qui est menacé par les dispositions de cette nouvelle législation.

Enfin, la loi de sécurité nationale prévoit qu’en cas d’incompatibilité entre les lois de Hong Kong et la loi de sécurité nationale, cette dernière prévaut (art. 62 Loi de sécurité nationale). La Basic Law, qui intègre le PIDCP, étant considérée du point de vue de l’ordre juridique chinois comme une loi ordinaire, serait donc écartée en cas d’incompatibilité avec la loi de sécurité nationale. C’est dire que le respect des droits fondamentaux consacrés par les Nations Unies est menacé d’ineffectivité sur le territoire de Hong Kong.

Quels moyens d’action permettent de contester l’entrée en vigueur de cette loi ?

Le non-respect des obligations contenues dans la Déclaration conjointe adoptée en 1984 par le Royaume-Uni et la Chine (respect des droits et libertés consacrés par le PIDCP, respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire, respect de l’autonomie de Hong-Kong, etc.) pourrait engager la responsabilité internationale de la Chine. Outre les exigences liées aux conditions de déclenchement d’une telle responsabilité, il faudrait au préalable qu’un tribunal international soit compétent. Or, le consentement de la Chine à une telle juridiction semble nul ; cette dernière considérant que la loi de sécurité nationale relève de ses seules affaires intérieures.

À défaut, des sanctions internationales peuvent être adoptées par les États, ce qu’ont fait les États-Unis. Le Congrès a approuvé à l’unanimité, le 2 juillet, un texte prévoyant des sanctions contre les responsables chinois qui violent les obligations internationales de la Chine en faveur de l’autonomie de Hong Kong. Ce texte complète des mesures prises précédemment, telles que les restrictions de visas ou les restrictions d’exportations dans les secteurs de la défense.
Aucune mesure de la sorte n’a été adoptée par l’Union européenne. Force est de constater que jusqu’ici les menaces sont restées sans effet sur le comportement de Pékin. En novembre 2019, le Président des États-Unis promulguait pourtant une loi permettant de revenir sur le statut économique spécial dont jouit Hong Kong, qui lui permet d’être exonéré des restrictions s’appliquant à la Chine continentale. De même, la demande faite le 17 juin 2020 par les ministres des affaires étrangères du G7 auprès de Pékin de « réexaminer sa position » est restée lettre morte.

Pour les résidents Hong Kongais menacés, l’ultime issue serait de s’expatrier. Pour soutenir la population, le Royaume-Uni a élargi les conditions de résidence sur le territoire britannique de 6 mois à 5 ans pour les détenteurs d’un passeport britannique Outre-mer, ce qui concerne près de 3 millions d’habitants, incluant les résidents nés avant la rétrocession et leurs enfants. Ces individus pourront par ailleurs demander la nationalité britannique. De son côté, l’Australie n’exclut pas l’établissement d’une forme d’asile au profit des Hong Kongais. Taïwan a également proposé son aide à la population de Hong Kong. Autant d’initiatives qui provoquent le mécontentement de Pékin et renforcent les tensions diplomatiques entre la Chine et ses partenaires sur le plan international.