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Fiscalité Internationale : le véritable enjeu de la réforme est le maintien du modèle actuel de mondialisation

Par Julien Pellefigue, Associé Deloitte l Taj, Professeur associé à l’Université Paris 2 Panthéon-Assas.

Après un projet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) jugé trop peu ambitieux dans certains domaines, notamment l’économie numérique, l’OCDE a viré de bord et propose aujourd’hui une véritable révolution fiscale baptisée « cadre inclusif ». Cette réforme est habituellement présentée dans les médias comme concernant surtout les entreprises : il s’agirait ainsi de mettre un terme à leur comportement d’optimisation fiscale, certes légal mais considéré comme amoral. Cette présentation est cependant totalement incorrecte : la réforme fiscale concerne avant tout les États, il s’agit d’une affaire de droit et d’économie, pas de morale. Enfin, l’enjeu de la réforme est, in fine, rien moins que le maintien du modèle actuel de mondialisation de l’économie.

Les entreprises sont-elles vraiment les premières concernées ?

Le régime fiscal international a une influence dans trois domaines principaux :

  • Il fixe, en substance, la façon dont le profit des multinationales (8 à 9 tr$ par an[1]) est partagé entre les États. À ce titre, il détermine largement le produit de l’IS, qui représente 10% à 20% de leurs budgets.
  • Il influence la capacité des États à attirer les investissements directs des entreprises (environ 1,4 tr$ par an[2]) via le levier fiscal.
  • Enfin, il exerce une pression sur les politiques fiscales nationales. En Europe, la réduction généralisée de la fiscalité sur les bases mobiles (IS) et l’augmentation corrélative de la fiscalité sur les bases immobiles (TVA) est ainsi, en partie, une conséquence du régime actuel.

Le cadre inclusif représente une rupture avec le système actuel dans ces trois domaines. Il conduit en effet à une réallocation du profit des multinationales au profit des États de consommation, et limite la capacité des États à attirer les investissements des entreprises (et leur base taxable) en fixant un taux minimal d’impôt sur les sociétés.

Ce sont les États qui sont donc concernés au premier chef par cette réforme de la fiscalité, les États qui en négocient les termes, les États qui ont fait achopper les projets précédents, notamment la directive ACCIS ou la directive sur la fiscalité du numérique, et les États qui décideront de ratifier ou non le cadre inclusif de l’OCDE.

Les entreprises, quant à elles, sont surtout préoccupées par le risque d’imposition multiple (par exemple si une entreprise a un profit consolidé de 100 mais que la France et l’Allemagne estiment chacune que le profit qui doit leur être attribué est de 75[3]). Or, ce risque disparaît dès que lors qu’il existe un consensus international large sur une règle de partage, quelle qu’elle soit. Les entreprises sont plutôt indifférentes aux modalités précises de cette règle : peu importe si elles payent davantage en France et moins en Allemagne, ou l’inverse, tant qu’elles ne sont pas taxées plusieurs fois sur le même profit. Si un nouvel ordre fiscal devait conduire à augmenter le taux effectif moyen d’impôt payé par les entreprises, cela ne serait probablement pas un grave problème tant que cette augmentation est uniforme. L’objectif d’une entreprise n’est en effet pas d’atteindre un taux effectif d’IS donné mais de payer moins que ses concurrents.

S’agit-il vraiment d’un problème éthique ?

La nécessité d’une réforme fiscale est souvent illustrée par le comportement de telle ou telle entreprise qui aurait mis en œuvre des dispositifs légaux, mais jugés « amoraux », pour réduire sa charge d’IS[4].

Même si les effets économiques et sociaux de l’optimisation fiscale des entreprises sont, sans conteste, considérables, l’angle moral est à la fois inopérant et très peu adapté à la question.

D’abord, d’un point de vue logique, les sociétés par actions sont des institutions conçues pour organiser efficacement la production, elles ne sont pas dotées de sens moral. Évoquer le problème sous cet angle traduit une méconnaissance du mécanisme complexe par lequel les décisions sont prises dans les entreprises.

Sous l’angle de l’efficacité ensuite : se contenter d’enjoindre les entreprises à « agir de façon morale » est voué à l’échec. D’abord parce que le terme « moral » est flou et s’applique fort mal à la fiscalité. Ensuite, parce que les entreprises agissent dans le cadre de la loi, si l’application stricte des lois actuelles conduit à une situation qui est jugée aujourd’hui inacceptable, alors il faut changer les lois. Montrer du doigt le comportement d’une entreprise est un écran de fumée jeté par les gouvernements pour faire oublier leurs échecs à réformer le système fiscal.

Enfin, même si l’on souhaitait placer le débat sous l’angle de la morale, un jugement ne serait pas si simple à formuler. Peut-on ainsi critiquer, moralement, l’entreprise qui accepte un contrat, incluant une dimension fiscale, passé avec un État pour s’installer chez lui ? Pourquoi alors ne pas critiquer l’individu qui utilise le dispositif Girardin pour réduire son IRPP ? Dans les deux cas, il s‘agit de répondre à une mesure votée par un État souverain supposé agir dans l’intérêt de ses habitants. Et si l’on porte la critique vers les États qui, comme l’Irlande, utilisent le levier fiscal pour attirer les investissements des entreprises, les choses ne sont pas plus simples. La politique fiscale de l’Irlande a été un succès pour les Irlandais en contribuant à la hausse spectaculaire du PIB par habitant depuis les années 80. On peut légitimement objecter que ce succès a été obtenu au détriment d’autres pays, mais le gouvernement irlandais est avant tout responsable devant ses citoyens. Il serait un peu malhonnête de lui reprocher de ne pas prendre en considération des considérations de justice fiscale internationale, puisque cette notion (également difficile à définir[5]) n’a aucun poids politique. Si la communauté internationale était vraiment préoccupée par la justice fiscale internationale, peut-être faudrait-il songer à allouer la base taxable des multinationales en priorité aux pays en développement, qui feraient le meilleur usage d’un accroissement de leurs recettes fiscales. Plus concrètement, si l’on s’apercevait que la nouvelle proposition de l’OCDE satisfaisait un idéal abstrait de justice internationale mais faisait fait perdre des recettes fiscales à la France, y aurait-il un consensus national pour promouvoir cette règle ?

Quel est l’enjeu de la réforme ?

L’objectif de l’OCDE, concevoir une nouvelle norme fiscale internationale, est une tâche extrêmement ardue. Il n’existe pas de résultat théorique sur la forme du régime optimal, et le sujet est tellement complexe qu’il est même délicat de comparer deux réglementations du point de vue de leur effet sur l’efficacité et l’équité internationale[6].

Pour autant, à un niveau macroéconomique, les détails du nouveau système proposé par l’OCDE importent moins que de savoir s’il pourrait donner lieu à un nouveau consensus international. La question cruciale n’est pas de savoir si le système A est préférable au système B selon tel ou tel critère mais s’il peut remplacer la norme précédente et éviter que l’organisation multilatérale du commerce international ne vole en éclat parce que chaque État préfère conserver une souveraineté fiscale totale.

On ne saurait surestimer l’effet d’un échec des travaux de l’OCDE. Depuis les années 80, l’économie internationale s’est développée autour des entreprises multinationales, à tel point qu’aujourd’hui, la moitié des transactions internationales a lieu entre deux sociétés d’un même groupe[7]. Une taxation multiple de leurs profits aurait un effet dévastateur sur l’organisation industrielle mondiale et mettrait un coup de frein massif aux flux internationaux de biens et de capitaux. À l’inverse, un nouveau consensus fiscal permettrait de maintenir l’organisation actuelle, très internationalisée, de la production. L’enjeu principal de la réforme est donc bien le maintien de notre modèle de mondialisation. Il ne s’agit d’ailleurs pas d’une question simple, de nombreuses voix s’élèvent en particulier pour une « renationalisation » de la production au nom de la protection de l’environnement, mais c’est bien en ces termes que les débats tenus à l’OCDE doivent être analysés.

[1] Calculs de l’auteur sur la base du profit mondial des entreprises calculés dans Torslov T., L. Wier et G. Zucman, 2018 : « The Missing Profits of Nations », NBER Working Paper, n°24701. La part des multinationales dans le profit total est estimée en utilisant les données de CBCR rendus publics par l’IRS.

[2] UNCTAD Investment Trends Monitor 2019.

[3] Le montant de la double imposition est parfois significatif, dans l’affaire GlaxoSmithKlein qui a été réglée par un accord à l’amiable en 2006, le montant de profit que se disputaient les États-Unis et la Grande-Bretagne était d’environ 5 milliards de dollars (https://www.irs.gov/pub/irs-news/ir-06-142.pdf).

[4] Voir par exemple le traitement médiatique de l’affaire Google, auquel la Cour Administrative d’Appel de Paris a pourtant donné raison (décision N° 17PA03068, 28 mars 2019).

[5] Pour une introduction aux questions de justice fiscale internationale on pourra se reporter à Musgrave R. et P. Musgrave, 1972 : « Inter-nation equity », in Bird et Head (eds), Modern Fiscal Issues: Essays in Honor of Carl S. Shoup, University of Toronto Press. Rawls J., 1999. The law of Peoples. Harvard University Press. Une discussion récente se trouve dans : Apeldoorn L., 2019. « Exploitation, international taxation and global justice ». Review of Social Economy, vol. 77 ou Pellefigue J. et Benzoni L., 2013. « Replacer l’équité au cœur de la réglementation des prix de transfert : une perspective économique ». Revue de droit fiscal, vol 7.

[6] Pour une présentation critique des différentes manières d’analyser un régime fiscal international, voir : Weisbach, D., 2014. « The Use of Neutralities in International Tax Policy » . Coase-Sandor Institute for Law & Economics Working Paper No. 697.

[7] Voir par exemple. Lemoine M., et al, 2012. Les grandes questions d’économie et de finance internationale. De boeck, chapitre 2.

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