3 questions à Thierry Bonneau sur la décision des autorités européennes de transférer le siège de l’EBA (European Banking Authority – Autorité bancaire européenne) de Londres à Paris.

L’EBA, créée en novembre 2010 et mise en place début 2011, a actuellement son siège à Londres. Du fait du Brexit, l’autorité ne peut plus y demeurer. 8 villes (Bruxelles, Dublin, Francfort, Luxembourg, Paris, Prague, Vienne, Varsovie) ont candidaté : le 20 novembre 2017, Paris a été choisie pour la relocalisation de son siège. L’installation de l’ABE à Paris (et ses 170 emplois) doit être effective dès janvier 2019.

Décryptage du fonctionnement de l’Autorité Bancaire Européenne avec Thierry Bonneau, professeur de droit à l’Université Paris II Panthéon-Assas.

« Le choix du siège d’une autorité ou d’une agence est d’abord politique avant d’être technique »

Quel est le rôle de l’Autorité Bancaire Européenne (ABE) ?

Si l’ABE est fréquemment qualifiée d’agence, le terme n’est pas utilisé par le règlement du 24 novembre 2010, et cela à la différence d’autres organismes tels que le Conseil de résolution unique : cette observation vaut pour les autres autorités européennes de surveillance, telle que l’ESMA (European Securities and Markets Authority/Autorité européenne des marchés financiers) dont le siège est également à Paris. L’EBA et l’ESMA ont d’ailleurs été organisées, dans les règlements des 24 novembre 2010 qui les instituent, de la même façon et dotées des mêmes missions et pouvoirs.

Comme l’ESMA, le rôle de l’EBA est de contribuer à la stabilité et à l’efficacité du système financier, notamment en termes d’intégrité, de transparence et d’efficience. Elle doit également agir en faveur de la protection des consommateurs et aider à l’application cohérente des textes de l’Union européenne et à la convergence en matière de surveillance. Ces missions justifient les pouvoirs et compétences qui lui ont été reconnues : en particulier, elle rédige les textes dit de niveau 2 (normes techniques de réglementation et normes techniques d’exécution), étant observé que ces textes participent de la hard law et qu’ils ne peuvent entrer en vigueur que s’ils sont adoptés par la Commission européenne. L’EBA contribue également aux textes dits de niveau 3 qui participent de la soft law, telles que les orientations et les recommandations. Elle est encore chargée d’élaborer et de mettre à jour le manuel européen de surveillance des établissements financiers.

Cette dernière tâche lui a été confiée lors de la mise en place du MSU (mécanisme de surveillance unique) qui repose sur la BCE – la banque centrale européenne – laquelle est en charge de la surveillance prudentielle des établissements de crédit. L’EBA n’est ainsi investie d’aucune mission de supervision. C’est là une différence avec l’ESMA.

Il est vrai que si on considère les règlements du 24 novembre 2010, aucune de ces autorités n’avait en principe un tel pouvoir. Mais l’ESMA a vu ses pouvoirs de supervision progressivement étendus. Elle supervise ainsi notamment les agences de notation de crédit et les référentiels centraux. Ses pouvoirs de supervision devraient être encore accrus dans l’avenir en raison des propositions de règlements des 13 juin et 20 septembre 2017.

On pourrait, certes, être tenté de relativiser ce constat en soulignant que l’EBA a mené des tests de résistance des banques européennes. Mais ces tests n’ont rien de comparable avec une véritable supervision qui implique les pouvoirs de décision individuelle, de contrôle et de sanction.

Quels changements sont à prévoir pour les institutions françaises et européennes ?

Une simple relocalisation n’implique aucun changement pour les professionnels eux-mêmes, y compris les professionnels français. Elle n’est pas, en effet, accompagnée de modifications autres que la désignation du siège de l’EBA. Aussi, en l’état, le rôle de l’EBA ne change pas de sorte qu’il n’est guère possible de prédire si l’autorité peut, nonobstant le Brexit ou en raison de celui-ci, gagner en influence dans les prochaines années.

En revanche, la relocalisation a une dimension symbolique forte. La place de Paris se trouve renforcée du fait du choix effectué en sa faveur et, comme cela a été maintes fois souligné dans la presse, la relocalisation accroit le poids de la France. Ce qui n’est pas étonnant car le choix du siège d’une autorité ou d’une agence est d’abord politique avant d’être technique.

De ce point de vue, on pourrait, du fait de l’unicité de lieu, penser fusionner l’EBA et l’ESMA. On pourrait, en effet, mettre en place une autorité unique en charge de deux secteurs d’activités, à l’instar de l’ACPR qui supervise les secteurs bancaire et assurantiel. Il semble toutefois que cette fusion, même si elle prenait 2 à 3 ans, porterait atteinte à la stabilité des autorités qui est nécessaire à la sécurité des professionnels. Par ailleurs, même si on comprend qu’elles peuvent évoluer avec le temps, ces organisations doivent être conçues de façon réfléchie avant leur mise en place. Or une fusion effective en 2020 alors que les autorités ont été mises en place 2011 méconnaitrait, à mon sens, l’objectif de stabilité.

Le Royaume-Uni doit prendre en charge le déménagement de l’institution de Londres à Paris. 
Sachant que le pays se montre réticent dans certaines négociations avec l’Union Européenne, est-il envisageable de voir le Royaume-Uni refuser la prise en charge du déménagement de l’Autorité Bancaire Européenne ?

La question paraît bien étrange. A notre connaissance, l’EBA n’est pas expulsée du Royaume Uni. Et comme il est courant que les Etats accueillent sur leur territoire des autorités et organismes internationaux, on pourrait concevoir que l’EBA se maintienne à Londres. Etant observé que la situation de l’EBA est quelque peu différente de celle des organismes internationaux et qu’il est tout à fait logique, et même nécessaire, pour l’Union européenne et les Etats membres, de relocaliser l’EBA.

Nous n’avons pas de boule de cristal de sorte qu’il est bien difficile de prendre position sur la question relative à la prise en charge financière du déménagement de l’EBA. Celle-ci est d’ordre politique et non d’ordre juridique. On doit seulement observer que selon Monsieur Christian Noyer, ancien gouverneur de la Banque de France et représentant spécial de la France pour la relocalisation de l’EBA à Paris, la France va allouer à cette autorité, en raison de sa relocalisation à Paris, une indemnité de 1, 5 M€.

Par Thierry Bonneau