Un décret et un arrêté du 21 avril 2017 permettent à l’administration fiscale d’indemniser les personnes ayant porté à sa connaissance des pratiques de fraude fiscale. Martin Collet, Professeur de droit à l’Université Paris II Panthéon-Assas et membre du Conseil des prélèvements obligatoires décrypte l’instauration de ce dispositif.

« Ce dispositif n’aura pas pour conséquence d’encourager des dénonciations massives, notamment de la part d’employés de grandes entreprises »

Instauré pour deux ans « à titre expérimental », selon les termes de la loi de finances pour 2017, ce mécanisme est-il inédit ?

Si le mécanisme a quelque chose d’inédit, c’est en ce qu’il repose sur une base juridique solide. En revanche, la pratique consistant à rémunérer certains informateurs n’est pas nouvelle. Il est de notoriété publique que, jusqu’en 2003 au moins, date à laquelle le ministre chargé du budget s’en est ému, l’administration fiscale acceptait régulièrement de rétribuer certains de ses « indics », sur le fondement d’un simple arrêté ministériel destiné à l’origine à favoriser le travail des douaniers et la lutte contre divers trafics.

Toutefois, plusieurs évolutions jurisprudentielles intervenues à la suite de l’affaire HSBC ont mis en lumière la fragilité juridique de redressements fiscaux opérés grâce à des informations obtenues de manière illicite voire « déloyale », selon une expression qu’affectionne la Cour de cassation. Une importante et sage décision du Conseil constitutionnel du 4 décembre 2013 a permis d’opérer une subtile distinction selon la provenance d’informations  relatives à un contribuable : s’il reste possible d’exploiter des renseignements issus, par exemple, de fichiers informatiques volés à une banque par l’un de ses employés, la jurisprudence exclut désormais l’utilisation d’informations obtenues au terme d’une procédure administrative irrégulière. Le cas des renseignements reçus contre rémunération par l’administration pouvait apparaître « limite » au regard de cette distinction, tant qu’un fondement juridique clair n’en permettait pas la collecte.

Ce nouveau dispositif ne risque-t-il pas d’encourager à outrance les dénonciations plus ou moins fantaisistes ou malveillantes ?

C’est peu probable, car le dispositif est très encadré. D’abord, il ne concerne que les fraudes ayant une dimension internationale – qu’elles visent des entreprises ou bien des particuliers. Autrement dit, la dénonciation de l’artisan qui travaille au noir ou du voisin de palier qui, au titre de l’ISF, sous-évalue la valeur de son patrimoine immobilier ne pourra conduire à une quelconque rémunération. Ensuite, l’indemnité ne pourra être versée qu’au terme d’un processus de validation qui imposera aux dénonciateurs de prendre leur mal en patience.

Et puis, à vrai dire, l’administration fiscale est déjà sollicitée de manière très régulière par des dénonciateurs en tout genre. Les employés licenciés, les concurrents indélicats comme les ex-conjoints rancuniers (comme l’affaire Cahuzac l’a récemment illustré…) restent de précieuses sources d’informations pour le fisc, indépendamment de toute indemnisation. Si l’administration affirme ne jamais exploiter les documents transmis de manière anonyme – sans qu’on soit obligé de la croire –, il n’est pas rare qu’elle lance des investigations à la suite de dénonciations. Dans un rapport publié en 2008, le principal syndicat des agents de l’administration fiscale évoquait le chiffre de 1 % des contrôles qui seraient déclenchés à la suite de telles dénonciations.

Le nouveau dispositif sera-t-il efficace ?

Il est évidemment trop tôt pour le dire mais on peut d’ores et déjà supposer qu’il n’aura pas pour conséquence d’encourager des dénonciations massives, notamment de la part d’employés de grandes entreprises ayant été témoins de pratiques douteuses voire frauduleuses. Cela s’explique par la modestie des sommes susceptibles d’être octroyées aux « aviseurs », selon le terme que retient l’arrêté du 21 avril, au regard des risques qu’ils prennent en transmettant des informations compromettantes pour leur employeur voire pour l’un de leurs proches. Si les textes se contentent d’indiquer que les sommes versées aux informateurs le seront « par référence aux montants estimés des impôts éludés », il y a fort à parier qu’elles n’atteindront pas des niveaux considérables.

À cet égard, le choix du législateur de parler d’« indemnisation » plutôt que de « rémunération » ou de « récompense » ne tient pas du hasard. On est évidemment loin des États-Unis et des montants offerts aux « Whistle-Blower ». Le cas de Bradley Birkenfel, à qui l’administration fiscale américaine a offert 104 millions de dollars pour avoir dénoncé en 2007 des pratiques frauduleuses de son employé, la banque suisse UBS, reste inenvisageable en France. Durant les débats parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2017, une enveloppe annuelle globale de 2,7 millions d’euros a été évoquée. Cela n’offre donc pas des marges de manœuvre considérables, surtout lorsque,  comme c’est le cas en matière de fraude internationale, plusieurs États peuvent être intéressés par l’obtention des mêmes informations.

 En définitive, il est clair que le meilleur atout de l’administration française tient à la mise en œuvre progressive, depuis le 1^er janvier 2017, de plusieurs directives européennes et, surtout, de conventions internationales élaborées grâce au travail de l’OCDE, qui multiplient les mécanismes d’échanges automatiques d’informations entre administrations fiscales du monde entier. La coopération des États reste, en la matière, la meilleure arme contre la fraude fiscale internationale.

Par Martin Collet