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Un Référendum d’initiative partagée pour ADP ?

Le 10 avril, le président de l’Assemblée nationale a transmis au Conseil constitutionnel le texte sur la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP) afin de bloquer cette procédure. Il s’agit du premier Référendum d’initiative partagée (RIP) de l’histoire de la Ve République.

Décryptage par Bertrand Mathieu, professeur de droit à l’école de droit de l’université Paris Panthéon-Sorbonne, conseiller d’État en service extraordinaire, vice-président de l’association de droit constitutionnel, expert au Club des juristes.

« La procédure du référendum d’initiative partagée est pour l’essentiel un moyen pour l’opposition d’interpeller le gouvernement, d’obliger la majorité parlementaire à se saisir d’une question et de solliciter l’opinion publique »

 

Qu’est-ce qu’un référendum d’initiative partagée?

Il s’agit d’une procédure inscrite à l’article 11 de la Constitution lors de la réforme constitutionnelle de 2008. La procédure référendaire est initiée par un cinquième des membres du parlement, en l’occurrence 248 députés et sénateurs appartenant à l’ensemble des groupes d’opposition. Ce n’est qu’ensuite que les citoyens interviennent. Cette proposition doit en effet pour prospérer, obtenir le soutien d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit environ 4,7 millions de personnes.

C’est donc un référendum d’initiative partagé, procédure dans laquelle l’intervention du peuple est seconde, conditionnée par une initiative parlementaire. On peut, en réalité, considérer que cette procédure a été adoptée à la fois pour répondre à une demande visant à instiller des mécanismes de démocratie directe dans une démocratie essentiellement représentative, à compenser le manque d’appétence des différents présidents de la République pour cette manière de légiférer, et à la fois pour verrouiller le processus, par une initiative parlementaire préalable.

Quelles sont les différentes étapes de cette procédure ?

Cette procédure est d’une grande complexité. Une proposition de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité, qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des pouvoirs publics, peut être déposée, comme il a été rappelé par un cinquième des membres du parlement. Il est précisé que cette initiative ne peut avoir pour objet une disposition législative promulguée depuis moins d’un an, ce délai étant calculé à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel est alors saisi et il vérifie tant la régularité de la procédure que la conformité à la Constitution de la proposition. On relèvera que la procédure référendaire à l’initiative du Président de la République ne prévoit pas un tel contrôle.

Le Conseil constitutionnel dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer. S’il estime que la proposition satisfait aux exigences constitutionnelles, la procédure de recueil des soutiens des électeurs (dont le Conseil a fixé le nombre correspondant à un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales) est engagée sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Il est important de souligner que ces soutiens sont exprimés sous forme électronique. Cependant, et ce point n’est pas toujours assez souligné, l’initiative parlementaire, le soutien populaire et l’aval du Conseil constitutionnel ne conduiront pas nécessairement à l’organisation d’un référendum portant sur cette proposition. Ce n’est que si cette proposition n’est pas examinée au moins une fois par chaque assemblée dans un délai de six mois après l’obtention des soutiens nécessaires que le Président de la République devra la soumettre à référendum.

Si ce referendum aboutit, quelle serait l’issue pour la procédure de privatisation d’ADP ?

Avant de répondre à cette question, il convient d’inscrire la proposition visant à interdire la privatisation d’Aéroport de Paris dans le calendrier procédural qui vient d’être rappelé. Le 10 avril, le Conseil constitutionnel a été saisi de la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, c’est-à-dire à interdire sa privatisation, déposée dans le cadre de la procédure du référendum d’initiative partagée (cette décision, première de son genre, portera le numéro 2019-1 RIP). Le Conseil dispose d’un mois pour se prononcer. A priori, sur le fond, cette proposition ne devrait pas soulever de problème de constitutionnalité. Elle rentre bien dans le champ des dispositions qui peuvent être adoptées par référendum (service public concourant à la politique économique de la Nation). Entre-temps, la disposition visant à la privatisation d’Aéroport de Paris, inscrite dans la loi dite « PACTE » a été adoptée en dernière lecture le 11 avril. Selon toute probabilité cette loi sera déférée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour se prononcer sur sa constitutionnalité. À l’issue de cet examen, la loi, si elle est déclarée conforme, sera promulguée. En toute logique, le Conseil, saisi d’abord de la proposition visant à soumettre l’interdiction de la privatisation à référendum et ensuite seulement sur la disposition permettant la privatisation inscrite dans la loi « PACTE » se prononcera d’abord sur la proposition, mais en toute hypothèse le délai d’un an pendant lequel il est interdit de proposer l’abrogation d’une disposition législative promulguée est calculé à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil, c’est-à-dire le 10 avril.

Si la privatisation d’Aéroport de Paris est jugée conforme à la Constitution, elle sera applicable dès sa promulgation, nonobstant le déroulement de la procédure visant à soumettre à référendum l’interdiction de cette privatisation. À supposer, ce qui ne relève pas de l’évidence, que le nombre de soutiens d’électeurs soit réuni, le Parlement disposera de six mois pour examiner la proposition visant à interdire la privatisation. La seule hypothèse qui pourrait conduire à ce que la proposition soit soumise à référendum tiendrait au fait qu’il n’examine pas la proposition. On imagine mal le Parlement prendre dans ces conditions le risque d’un renvoi automatique de la proposition au référendum. S’il examine, comme ce sera très probablement le cas, cette proposition, soit il ne la vote pas et la proposition n’est pas soumise à référendum, soit il l’adopte. Dans ce dernier cas, la privatisation serait interdite mais il n’y aurait pas non plus nécessairement lieu à référendum, cette interdiction résultant d’une loi parlementaire. Un référendum pourrait cependant être organisé à l’initiative du Président de la République. Sauf bouleversements politiques, on imagine mal la majorité parlementaire se déjuger et voter quelques mois après la décision de privatisation, son interdiction.

L’aboutissement du référendum est donc hautement improbable. Si, faisant de la politique fiction, on se place dans une hypothèse contraire (c’est-à-dire organisation du référendum et adoption de la loi référendaire), la loi la plus récente s’appliquerait et la procédure de privatisation devrait être interrompue si elle est en cours, ou l’État devrait procéder à une nationalisation si elle est déjà opérée. En réalité, de manière générale, la procédure du référendum d’initiative partagé est pour l’essentiel un moyen pour l’opposition d’interpeller le gouvernement, d’obliger la majorité parlementaire à se saisir d’une question et de solliciter l’opinion publique. En l’espèce, c’est un outil institutionnel au service d’une stratégie politique, ce qui n’est pas en soi illégitime.

Pour aller plus loin :

Par Bertrand Mathieu.

Bertrand Mathieu

Bertrand Mathieu

Professeur de Droit à l'Université Paris I Panthéon Sorbonne

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