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Subventions à Airbus et sanctions économiques américaines contre l’Europe : la régulation du marché mondial par l’OMC

Le 2 octobre 2019, les États-Unis ont été autorisés à adopter des sanctions commerciales contre l’Union européenne et certains de ses États membres à hauteur de près de 7,5 millions de dollars américains par an (pour un montant total de 25 milliards de dollars sur les produits d’exportation européens). Cette autorisation, donnée par l’Organisation mondiale du commerce, est le dernier rebondissement judiciaire d’un contentieux commercial qui oppose les deux géants de l’aéronautique depuis maintenant 15 ans.

Décryptage par Sabrina Robert-Cuendet, Professeur de droit international public à l’université Le Mans.

L’Europe ne s’étant pas conformée à ses obligations commerciales, les États-Unis ont décidé de demander à l’OMC d’adopter des sanctions qui prennent la forme d’une augmentation des droits de douane.

Pourquoi l’OMC est-elle ici compétente ?

L’Organisation mondiale du commerce compte 164 membres. Elle a un rôle double. D’une part, c’est un forum de négociations commerciales, au sein duquel les États, depuis 1995, se sont engagés à libéraliser progressivement les échanges de marchandises et de services. Depuis 2001 toutefois, malgré quelques avancées sur des aspects plutôt techniques, ces négociations ont peu progressé. D’autre part, l’OMC a vocation à surveiller la bonne exécution des accords commerciaux multilatéraux, parmi lesquels on trouve l’Accord général sur le commerce des marchandises (GATT) et l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord SMC) qui sont au cœur de l’affaire Airbus entre les États-Unis et l’Union européenne (Communautés européennes et certains États membres – Mesures affectant le commerce des aéronefs civils gros porteurs, affaire n° DS316).

Cette mission de surveillance du système commercial multilatéral est assurée par plusieurs organes de l’OMC. C’est le cas de l’Organe de règlement des différends (ORD) que l’on peut comparer à un juge international. Conformément au Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, il a une compétence exclusive pour trancher les différends qui surviennent au sujet de l’application des accords de l’OMC, lorsqu’un ou plusieurs membres considère[nt] qu’un autre membre ne respecte par ses obligations commerciales. L’ORD rend des rapports qui sont obligatoires pour les parties au différend. S’il constate une violation des accords, le membre en défaut doit retirer ou modifier la ou les mesure(s) litigieuse(s) afin que l’équilibre des négociations commerciales entre les membres soit rétabli.

Le mécanisme de règlement des différends de l’OMC est l’un des plus aboutis en droit international, puisqu’il comporte également une phase d’exécution, dans les cas où les membres de l’OMC ne se conforment pas aux rapports de l’ORD. L’adoption par les États-Unis de sanctions commerciales contre l’Europe qui seront effectives à la mi-octobre 2019 est une conséquence de la mise en œuvre de ce dispositif, dans le cadre d’une affaire fleuve qui oppose les deux parties depuis 2004.

Pourquoi l’OMC a-t-elle autorisé Washington à imposer des droits de douane à certains pays européens?

L’affaire Airbus concerne des mesures de subvention octroyées par l’Union européenne (UE) et plusieurs États membres (l’Allemagne, l’Espagne, la France et le Royaume-Uni) à l’entreprise aéronautique européenne pour toute la famille des produits Airbus, de l’A300 à l’A380, sur une période de près de 40 ans. Les aides publiques sont interdites par l’Accord SMC lorsqu’elles causent un désavantage (une distorsion du marché) pour les entreprises concurrentes et affectent, par conséquent, les intérêts économiques d’autres membres de l’OMC.

Dans l’affaire Airbus, les États-Unis contestaient des mesures de subvention de formes extrêmement variées (prises de participation dans le capital de l’entreprise, fourniture de sites industriels à des conditions inférieures à celles du marché, dons pour la recherche et développement…) au motif que celles-ci créaient une situation de concurrence déloyale à l’encontre de l’entreprise Boeing et compromettaient, par conséquent, les intérêts économiques américains.

Dans deux rapports de 2010 (procédure initiale) et 2011 (procédure en appel), l’ORD a donné raison aux États-Unis pour plusieurs des mesures contestées. Ces subventions devaient donc être obligatoirement retirées par les États européens. Mais en dépit de ces premiers rapports, et d’une nouvelle procédure engagée par les États-Unis en 2011 qui a conduit l’organe de règlement des différends (ORD ) à constater que l’Europe ne s’était toujours pas conformée à ses obligations commerciales, Airbus a continué à bénéficier de ces subventions. Cela a amené les États-Unis à demander à l’OMC l’autorisation, comme le permet le droit de l’OMC, d’adopter des sanctions commerciales qui prennent la forme d’une augmentation des droits de douane sur certains produits en provenance d’Europe. Ces contre-mesures ont pour but de rétablir l’équilibre des concessions commerciales et d’inciter le membre réfractaire à mettre sa réglementation en conformité avec le droit de l’OMC. Ces sanctions, qui n’ont pas de portée punitive, doivent être temporaires et proportionnées au préjudice commercial subi par le membre initialement lésé qui les adopte.

Cette décision pourrait-elle être contestée ?

Quand, en 2011, les États-Unis ont adressé à l’OMC leur demande d’autorisation d’adopter des sanctions commerciales contre l’UE et ses États membres, ces derniers ont immédiatement contesté cette requête, au motif que le niveau des sanctions envisagé et la procédure suivie par les autorités américaines n’étaient pas conformes au droit de l’OMC. La décision du 2 octobre 2019 qui autorise les États-Unis à adopter des sanctions commerciales ciblées, à hauteur de près de 7,5 millions de dollars américains, est celle de l’arbitre qui a été saisi par l’Europe pour examiner le bien-fondé de la demande américaine. Cette décision intervient à la suite d’une très longue procédure au cours de laquelle l’UE, les États membres et les États-Unis ont usé de tous les moyens procéduraux permis par le droit de l’OMC pour faire valoir leurs droits (appel, recours relatif aux mesures de mises en conformité, arbitrage sur le niveau des sanctions commerciales autorisées). La décision du 2 octobre 2019 vient clôturer le contentieux et n’est pas, en tant que telle, susceptible de recours.

Pour autant, rien n’empêche l’UE, dans quelques temps, d’engager une plainte contre les États-Unis, si elle juge que le niveau des sanctions effectivement mises en place par ces derniers n’est pas conforme à ce qui a été décidé par l’arbitre ou touchent des secteurs d’activité qui n’étaient pas initialement visés. Dans ce cas, c’est une nouvelle plainte qui sera engagée et qui permettra aux parties de mobiliser à nouveau toutes les étapes de la procédure contentieuse prévue par le droit de l’OMC.

Il faut par ailleurs souligner que l’affaire Airbus a son exact pendant au sujet des subventions américaines dont bénéficie Boeing (États-Unis – Mesures affectant le commerce des aéronefs civils gros porteurs – DS353). À la demande de l’UE, les États-Unis ont été condamnés à plusieurs reprises par l’Organe de règlement des différends (ORD) entre 2011 et 2019. Et dès 2012, l’UE a demandé l’autorisation d’adopter des sanctions commerciales contre certains produits américains, en raison du refus des États-Unis de supprimer les aides illégales accordées à leur entreprise aéronautique.

Dans quelques mois, un arbitre de l’OMC rendra sa décision sur le niveau des sanctions européennes autorisées (les États-Unis ayant contesté ce niveau, tout comme l’UE l’avait fait avec les sanctions américaines). La guerre commerciale aéronautique entre l’Europe et les États-Unis est donc loin d’être achevée.

Pour aller plus loin :

Par Sabrina Robert-Cuendet.

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