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Réforme des institutions : que retenir de la présentation d’Edouard Philippe ?

Edouard Philippe a présenté le mercredi 4 avril, le projet de réforme des institutions, qui sera proposé par des projets de lois constitutionnelles, organiques et ordinaires. L’exécutif souhaite soumettre ce texte au Parlement avant l’été, avec une entrée en vigueur espérée pour 2019.

Décryptage des grandes lignes de ce projet par Anne-Marie Le Pourhiet, professeur de droit à l’Université de Rennes 1 et vice-président de l’Association Française de Droit Constitutionnel.

« Le Sénat ne semble pour l’instant vouloir s’opposer à aucune des mesures touchant à la Constitution elle-même »

La réforme institutionnelle que devrait présenter le Premier ministre en avril comporte de nombreux aspects. Relèveront-ils tous d’une inscription dans la constitution ?

 Tous les aspects de la réforme annoncée ne relèvent pas d’une loi constitutionnelle. Seuls nécessitent une révision des articles de la Constitution : la suppression de la Cour de justice de la République (articles 68-1 et 68-2 ), la modification des attributions du Conseil économique, social et environnemental (articles 69 et 70), la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (article 65), l’éviction des anciens présidents de la République du Conseil constitutionnel (article 56), l’inscription de la spécificité corse (article 72 ou nouvel article 72-5), la protection climatique (préambule aux autres articles) ainsi qu’éventuellement une limitation constitutionnelle du droit d’amendement (article 44). Toutefois un simple encadrement supplémentaire du droit d’amendement pourrait aussi s’opérer par une  modification de loi organique.

En revanche, la réduction du nombre de députés, de sénateurs et de membres du Conseil économique, social et environnemental au-dessous des seuils maximaux fixés par la  Constitution (respectivement 577, 348 et 233), ainsi que la limitation du nombre de mandats parlementaires à trois (règles d’inéligibilité) ne nécessitent qu’une loi organique.

Enfin, le changement du mode de scrutin pour y introduire une dose de proportionnelle, ainsi que la modification du découpage des circonscriptions et de la répartition des sièges ne nécessitent qu’une loi ordinaire. 

 Quelle différence fait-on entre une loi constitutionnelle, une loi organique et une loi ordinaire ?

Dans la hiérarchie des normes la Constitution est évidemment au sommet tandis que la loi organique, toujours fondée sur un article de la Constitution qui y renvoie, se trouve juste  au-dessous et que la loi ordinaire est encore située en dessous de la loi organique. Chaque norme doit ainsi respecter la norme supérieure et obéit à une procédure d’élaboration différente dans laquelle le rôle du Sénat est variable, ce qui explique les questions d’aiguillage fréquemment rencontrées lorsque celui-ci est réticent.

L’élaboration des lois constitutionnelles est tout d’abord réglée par l’article 89 de la Constitution qui figure dans le titre XVI intitulé « De la révision ». Le projet  (initiative du Président de la République sur proposition du Premier ministre) ou la proposition (initiative parlementaire) va suivre deux étapes. Il doit d’abord être adopté séparément en termes identiques et à la majorité simple chacune des  deux assemblées. Ce qui veut dire clairement que si le Sénat rejette le texte la procédure de révision s’arrête. Ce veto sénatorial n’a rien d’anormal. Il est admis qu’une Constitution est une norme solennelle consacrant le « contrat social » de la nation et que l’on ne doit pas pouvoir « jouer » avec elle au gré des caprices de majorités passagères. C’est la raison pour lesquelles de nombreuses constitutions sont dites « rigides » en ce sens qu’il faut une procédure plus lourde et difficile pour les réviser, comportant souvent un possible blocage de la seconde chambre ou des majorités parlementaires renforcées. Mais ensuite, si les deux chambres ont bien voté chacune le texte de la révision, il reste encore une seconde étape consistant à le faire ratifier soit par référendum, soit par le parlement réuni en Congrès à Versailles, sachant que celui-ci doit alors l’adopter à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Il se peut donc qu’un projet de révision soit d’abord enterré purement et simplement par le Sénat si celui-ci refuse de l’adopter séparément.  Mais il se peut aussi que le texte soit bien voté par les deux chambres mais dans des conditions de majorité telles que l’addition des voix recueillies ne permette pas d’être certain d’atteindre les trois cinquièmes au Congrès. C’est ce qui est arrivé en 1973 pour la révision engagée sur le quinquennat, finalement abandonnée par le Président Pompidou qui ne voulait pas de référendum et n’aurait pas eu la majorité renforcée au Congrès.  La même menace a pesé en 2008 sur la révision voulue par le président Sarkozy qui a été adoptée de justesse (à une voix près) à Versailles. La voie congressionnelle nécessite donc une bonne évaluation préalable tandis que la voie référendaire comporte aussi son risque si les mesures proposées sont nombreuses et hétéroclites. Mais en tout état de cause il faut attendre les résultats des votes des deux chambres séparées pour déterminer s’il faut aller au Congrès ou préférer le référendum.

L’élaboration des lois organiques est régie par l’article 46 de la Constitution. Elle est un peu plus lourde que celle des lois ordinaires. Ces textes doivent être obligatoirement soumis au Conseil constitutionnel avant leur promulgation afin qu’il vérifie qu’ils sont bien conformes à la Constitution. De plus, si la loi organique est « relative au Sénat » elle doit impérativement être votée par les deux assemblées, ce qui donne encore un droit de veto à la seconde chambre. Il existe toutefois quelques incertitudes sur la portée  exacte du terme « relative au Sénat », qui ne semble désigner, selon la jurisprudence imprécise du Conseil constitutionnel, que les règles « propres au Sénat » c’est-à-dire qui lui sont particulières à la différence des règles communes aux deux assemblées. Si donc l’on veut réduire le nombre de sénateurs dans une proportion qui ne les satisfait pas, ils pourraient également bloquer cet élément de la réforme.

Enfin, les lois ordinaires sont adoptées selon une procédure plus simple et souple qui permet, dans tous les cas de désaccord entre les deux chambres, de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. Le Sénat n’a donc pas ici de capacité de blocage.

Quels moyens l’exécutif pourrait-il utiliser en cas d’opposition, notamment du Sénat ? Un référendum est-il envisageable à ce stade ?

Un blocage du Sénat ne peut donc jouer que sur les éléments nécessitant soit une  révision du texte constitutionnel soit une loi organique « relative au Sénat ».  Or, à ce stade, on ne sait pas très bien encore sur quoi pourrait porter une éventuelle opposition sénatoriale. Il semble, d’après les échos médiatiques dont on dispose, que le président Larcher contesterait  essentiellement  une réduction trop importante des sièges de sénateurs (loi organique) ainsi qu’une limitation à trois des mandats des parlementaires (loi organique) et des élus locaux (loi ordinaire). Il ne semble pour l’instant vouloir s’opposer à aucune des mesures touchant à la Constitution elle-même sauf peut-être la limitation du droit d’amendement si une révision de l’article 44 est envisagée sur ce point.  Mais cette limitation peut aussi se faire par une loi organique qui ne serait pas « relative au Sénat » et sur laquelle il n’aurait donc pas de droit de veto.

La seule façon de contourner un veto du Sénat dans les hypothèses où ou son accord est indispensable est l’éventuel recours au référendum direct de l’article 11.

L’on sait qu’à deux reprises, en 1962 puis en 1969, certain que le Sénat refuserait son projet, le général de Gaulle s’est permis de transgresser la Constitution, en utilisant pour sa révision, non pas l’article 89 qui y est consacré, mais l’article 11 qui permet au président de la République de soumettre directement au peuple français (sans débat parlementaire préalable) un projet de loi portant notamment sur « l’organisation des pouvoirs publics ». Cette procédure inconstitutionnelle avait été très critiquée à l’époque. Les députés avaient renversé le gouvernement Pompidou en guise de protestation et le président du Sénat avait déféré la loi adoptée par référendum au Conseil constitutionnel, lequel s’était déclaré incompétent pour statuer sur les lois directement adoptées par le peuple français. Il n’y avait donc eu aucune sanction juridique.

Cependant, depuis cette époque, le contrôle du Conseil constitutionnel sur les opérations référendaires a beaucoup progressé. Il juge désormais qu’il peut vérifier avant le référendum la régularité du décret présidentiel qui l’organise. Il pourrait donc bien, dans un tel cas, estimer que le Président excède ses pouvoirs en utilisant l’article 11 au lieu de l’article 89 pour réviser la Constitution et annuler son décret. Il n’est pas certain que le Conseil constitutionnel « oserait » sanctionner un tel détournement de procédure commis par le chef de l’État, mais recourir à l’article 11 serait un « coup de poker » juridique et politique, que l’exécutif ne semble toutefois pas envisager.

Par Anne-Marie Le Pourhiet

 

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