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Réforme des institutions : que prévoit-elle sur le volet Justice ?

Le Premier Ministre a présenté les grandes lignes du projet de réforme des institutions, mercredi 4 avril. Ce dernier prévoir notamment la suppression de la Cour de Justice de la République et un renforcement des pouvoirs du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM).

Décryptage par Bertrand Mathieu, professeur de droit à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Membre du Club des juristes

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« L’intervention du seul juge judiciaire peut conduire à banaliser le caractère politique de la fonction ministérielle »

Quel est l’objectif visé par la suppression de la Cour de Justice de la République ?

L’engagement de la responsabilité des ministres est une question que les institutions ont le plus grand mal à résoudre. Elle n’est pas nouvelle. Ainsi en 1791 Le Chapelier soulignait que s’il n’existait pas de garanties pénales les ministres seraient « perpétuellement troublés dans l’exercice de leur fonction ». D’un autre point de vue, Benjamin Constant déclarait « les ministres seront souvent dénoncés, accusés quelquefois, condamnés rarement, punis, presque jamais ».

C’est entre la contrainte relative à la stabilité de la fonction gouvernementale et le risque tenant à l’impunité que le droit hésite et cherche une voie médiane. La réforme de 1993, d’où est issue l’actuelle Cour de justice de la République, a créé un système de filtre, la commission des requêtes composée de magistrats de la Cour de cassation, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, une commission d’instruction judiciaire et une juridiction de jugement composée de 12 parlementaires et de 3 magistrats de la Cour de cassation.

Cette juridiction mixte politique/judiciaire constitue une cote mal taillée. La politique s’accorde difficilement à la justice tant les deux fonctions sont étrangères l’une à l’autre. La poursuite pour empoisonnement d’un Premier ministre dans l’affaire dite du « sang contaminé », la condamnation, avec dispense de peine, d’un ancien ministre de l’Économie, pour négligence, dans l’affaire opposant le Crédit lyonnais à Bernard Tapie, ont démontré les dysfonctionnements de cette justice qui ne tiennent pas tant à l’institution qu’à la confusion entre justice et politique. Alors que le système parlementaire est né de la mutation de la responsabilité pénale et individuelle des ministres en responsabilité politique, le problème tient aujourd’hui au déclin de la responsabilité politique, alors que l’exigence de responsabilité se fait plus forte. Par ailleurs, une conception (fausse) de l’égalité tend à imposer l’idée que l’exercice de la fonction ministérielle doit être jugé à l’aune du droit commun, et le renforcement du rôle du juge conduit à renforcer son intervention dans l’exercice politique, au risque d’une nouvelle confusion des genres.

Comment sera-t-elle remplacée ?

La solution est particulièrement difficile à trouver, elle ne l’a jamais été. Deux solutions sont envisageables : maintenir le système de filtre, dans une configuration voisine de cette de l’actuelle commission des requêtes, ou créer une juridiction sui generis. La première formule peut être séduisante, elle répond à l’exigence contemporaine d’abolition de ce qui est parfois considéré comme un privilège. Elle présente cependant un inconvénient majeur, à partir du moment où les affaires qui sont en cause sont souvent très médiatisées et ou la pression de l’opinion publique risque d’être trop forte. Une seconde solution consiste à créer une juridiction spéciale composée de magistrats de la Cour de cassation, du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes. En effet, l’intervention du seul juge judiciaire, comme le propose le Président de la République s’agissant de la Cour d’Appel de Paris, peut conduire à banaliser le caractère politique de la fonction ministérielle et raisonner au seul regard du droit commun. En revanche, les juges administratifs sont de par leurs fonctions plus à même d’appréhender les spécificités de la fonction publique. Il ne s’agira pas d’une panacée, mais d’une nouvelle tentative de régler une question qui ne l’a jamais vraiment été. En réalité la solution devrait intégrer la nécessité de redonner de la vigueur à la responsabilité politique des membres du gouvernement, mais il s’agit d’un enjeu qui déborde largement la question de la réforme ainsi engagée.

Quels changements seront apportés au Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) ?

De manière très schématique si l’on s’intéresse au droit comparé, notamment européen, il convient de distinguer, le modèle du Conseil supérieur de la magistrature et celui des conseils supérieurs de justice. Pour simplifier l’on peut considérer que les conseils supérieurs de la magistrature ont essentiellement, voire exclusivement, vocation à contribuer à la gestion de la carrière des magistrats, alors que les conseils supérieurs de justice ont des compétences plus larges en intervenant dans l’organisation et le fonctionnement de la justice.
Plus concrètement les débats sur la réforme du CSM, dont la dernière version remonte à 2008, ont envisagé plusieurs questions : la composition du Conseil supérieur de la magistrature et ses fonctions, concernant notamment les conditions de nomination des membres du parquet. Ces débats s’inscrivent dans le conteste d’une revendication d’une autonomie toujours plus grande de la justice judiciaire (qui doit être distinguée de la question de l’indépendance des juges).

La réforme avortée engagée sous le précédent quinquennat envisageait de mette fin à une situation dans laquelle les magistrats sont légèrement minoritaires (sauf dans les formations disciplinaires) et à prévoir que les membres du parquet seraient nommés sur avis conforme de la formation « parquet » du CSM, alors qu’aujourd’hui, ils sont, à la différence des magistrats du siège, nommés sur avis simples.
En fait une réforme du Conseil supérieur de la magistrature doit s’ordonner à partir de deux exigences, entre lesquelles la République n’est jamais parvenue à trouver une voie médiane :

– Donner au CSM les moyens d’exercer réellement ses fonctions de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire c’est à dire, in fine, du droit des justiciables à un procès équitable ;

– Éviter pour autant que faire se peut la constitution d’une magistrature syndicalement autogérée et politisée.

La réflexion doit s’engager autour des trois grandes fonctions qui sont celles d’un Conseil de justice, à savoir, garantir l’indépendance des magistrats, gérer la carrière des magistrats, et assurer la discipline du corps.

Le projet de réforme vise simplement à modifier les conditions de nomination des magistrats du parquet. Cette réforme se justifie alors qu’il ne s’agit que de traduire un engagement pris par les ministres de la justice successifs depuis la fin du mandat de Nicolas Sarkozy. Les membres du parquet devraient être nommés sur avis conforme du CSM, de même leur régime disciplinaire devrait s’aligner sur celui des magistrats du siège. On peut être plus réservé sur une réforme qui viserait à donner au CSM un pouvoir de proposition s’agissant des procureurs et procureurs généraux. En effet le gouvernement doit être à même de conduire la politique pénale, dont il est responsable devant le Parlement. La nomination des membres du parquet de la Cour de cassation pourrait, en revanche, être alignée sur celle des conseillers.

Mais sans transformer le Conseil supérieur de la magistrature en conseil de justice, on pourrait envisager d’autres évolutions, par exemple lui permettre de s’autosaisir des questions qui intéressent le fonctionnement de la justice, l’associer plus directement à la gestion de la carrière des magistrats et à l’inspection des juridictions, par la mise à disposition, en tant que de besoin, des services du ministère de la justice. Il conviendrait également d’améliorer la procédure de mise en jeu de la responsabilité des magistrats à l’initiative des justiciables, prévoir un renouvellement par moitié des membres du Conseil, afin d’assurer une continuité au sein de l’institution….
En revanche, si l’on veut éviter une « autogestion syndicale » de la magistrature, s’agissant de la composition du CSM, l’équilibre actuel doit être maintenu.

Par Bertrand Mathieu

Bertrand Mathieu

Bertrand Mathieu

Professeur à l'Université Panthéon Sorbonne Paris I

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