Dans le cadre de la présentation de la Réforme des institutions, le Premier ministre, Edouard Philippe a annoncé une série de changements majeurs, comme la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires ou encore l’introduction de la proportionnelle aux élections législatives.

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Décryptage avec Anne Levade, professeur de droit à l’Université de Paris-Est Créteil Val de Marne (UPEC).

« S’il est couramment admis qu’en deçà d’un certain seuil l’instauration d’une dose de proportionnelle aura peu d’effet, on ne peut exactement mesurer les conséquences de sa combinaison avec une réduction du nombre de députés » 

Qu’implique la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires ?

La réduction d’un tiers du nombre de parlementaires n’est pas à proprement parler une surprise. Elle avait été annoncée par Emmanuel Macron lors de son discours devant le Congrès à Versailles le 3 juillet 2017. Il avait alors présenté cette réforme comme indispensable, notamment aux yeux des Français, et de nature à améliorer la qualité du travail parlementaire.

L’objectif est assurément louable, mais rien ne garantit qu’il peut être atteint par ce biais. En effet, nul ne peut dire s’il existe un nombre optimal ou idéal de parlementaires à l’aune du « travail » qui est le leur et, si oui, quel est ce nombre.

Cela étant dit, une telle réforme pose évidemment nombre de questions.

En premier lieu, la Constitution prévoit que la détermination du nombre de parlementaires relève de la loi organique. Il n’est donc pas nécessaire de réviser la Constitution sur ce point mais, dans la mesure où il s’agira d’une « loi organique relative au Sénat », le texte devra être adopté en termes identiques par les deux assemblées.

En deuxième lieu, il faut évidemment qu’un accord soit trouvé sur le nombre exact de députés et de sénateurs en veillant à ce que soient respectés l’équilibre numérique entre les deux assemblées ainsi qu’une représentativité satisfaisante des citoyens. Ce nombre doit être fixé en ayant à l’esprit que pour l’élection des membres de chacune des deux assemblées, les conséquences seront différentes.

D’une part, les députés sont élus dans le cadre de circonscriptions législatives et il faudra donc procéder à un nouveau découpage électoral en autant de circonscriptions que de députés à élire. La chose n’est jamais simple et s’il est prévu par l’article 25 de la Constitution qu’une commission indépendante rende un avis public sur tout redécoupage, une telle opération suscite toujours des suspicions compte tenu de ses implications politiques. L’exercice sera donc nécessairement délicat, a fortiori dans la mesure où 15 % des députés seront élus à la proportionnelle, réduisant d’autant le nombre de circonscriptions à pourvoir au scrutin majoritaire uninominal.

D’autre part, les sénateurs sont élus dans le cadre du département ou de la collectivité d’outre-mer et la réduction de leur nombre conduira inévitablement à une nouvelle répartition des sièges. Là encore, l’enjeu est de taille puisque la fonction constitutionnelle du Sénat est d’assurer la représentation des collectivités territoriales et que, mécaniquement, certaines se sentiront moins ou moins bien représentées que par le passé.

En troisième lieu, il ne faudra pas non plus oublier de tirer les conséquences de cette modification en abaissant les seuils numériques fixés pour l’exercice de certaines compétences. Ainsi, par exemple, il n’est pas imaginable de maintenir à 60 le nombre de députés ou de sénateurs requis pour saisir le Conseil constitutionnel dans le cadre de l’article 61 de la Constitution. De même sans doute, certains poseront la question du nombre minimum de parlementaires pour la constitution d’un groupe politique au sein de chacune des assemblées.

Enfin, la réduction du nombre de parlementaires pose la question de la réduction proportionnelle de leurs moyens. Et si c’est d’efficacité qu’il s’agit, il n’est pas certain qu’une telle réduction soit souhaitable.

Quels changements va instaurer l’introduction de la proportionnelle aux élections législatives ?

La question n’est pas nouvelle.

L’objectif affiché est connu : assurer une représentation plus exacte de la diversité des sensibilités politiques. Mais les risques qui ont amené à l’exclure presque systématiquement sous la V^e République sont réels : la représentation proportionnelle rend difficile la constitution d’une majorité de gouvernement stable et durable.

C’est la raison pour laquelle la proposition raisonnable formulée de manière récurrente consiste à « instiller une dose de proportionnelle » pour l’élection des députés.

Il est à ce stade difficile d’apprécier les conséquences qu’aura la réforme. La « dose » retenue serait de 15 %, mais rien n’est dit, à ce stade, sur les modalités retenues pour l’organisation de cette partie du scrutin (liste nationale ou listes locales sur la base d’une circonscription à déterminer). En outre, s’il est couramment admis qu’en deçà d’un certain seuil la réforme aura peu d’effet, on ne peut exactement mesurer les conséquences de sa combinaison avec une réduction du nombre de députés.

En toute hypothèse, il est rassurant que la réforme soit envisagée par voie législative car il n’est pas exclu que, ne produisant pas les effets escomptés, elle doive être ultérieurement adaptée.

Pourquoi vouloir réduire la possibilité d’avoir plus de trois mandats successifs ?

La limitation du cumul des mandats dans le temps est une proposition de campagne d’Emmanuel Macron qui l’a présentée, lors du discours de Versailles, comme « la clef de voûte d’un renouvellement » de la vie politique.

En l’état, la question principale que soulève cette proposition est celle de son champ d’application. S’exprimant lors du Congrès de l’Association des maires de France, le président a indiqué que le dispositif ne serait pas rétroactif, ne prenant donc en considération que les mandats accomplis à compter de l’entrée en vigueur de la réforme. Le renouvellement ambitionné s’en trouverait significativement retardé.

Le Premier ministre a apporté quelques précisions quant au champ d’application de la réforme. Quant aux mandats, elle concernerait les parlementaires, les exécutifs départementaux et régionaux ainsi que les maires des communes de plus de 9 000 habitants. De plus, il semble que la réforme ne concernerait que l’hypothèse de trois mandats identiques et successifs, autorisant une quatrième candidature moyennant une interruption ou la candidature à un autre mandat.

Dans tous les cas, la proposition n’est pas anodine sur le plan juridique et ne peut en aucun cas être comparée à celle du cumul entre différents mandats. En effet, alors que cette dernière conduit à la constatation d’une incompatibilité, la limitation du cumul dans le temps revient à prévoir une nouvelle inéligibilité et, à cet égard, les contraintes posées par la Constitution ne sont pas négligeables. La réforme étant prévue par voie organique, il n’est pas assuré qu’elle est conforme à la Constitution.

Par Anne Levade