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Réforme des institutions : faut-il prévoir un volet sur la déontologie de la vie publique dans le projet de loi constitutionnelle ?

Le 16 mars dernier, dans une tribune publiée dans le quotidien Le Monde, le professeur Philippe Blachèr s’était inquiété de l’absence d’intention affirmée par l’Exécutif et plus largement la majorité politique actuelle, d’intégrer un volet relatif à la déontologie de la vie publique dans le projet de révision constitutionnelle à venir. Cette crainte s’est trouvée confirmée par le Premier ministre lors de son allocution du 4 avril suivant, même si ce discours a été l’occasion d’un rappel de l’intervention des lois organiques et ordinaires « pour la confiance dans la vie politique » en septembre. Une telle abstention paraît ce faisant rompre avec le « souffle éthique et déontologique » qui traverse les sphères politique, juridictionnelle et administrative françaises depuis le début des années 2000, et dont l’aboutissement ou le nouvel élan devrait logiquement trouver son issue ou sa source dans le corpus juridique le plus élevé de la hiérarchie des normes.

 Le projet de loi constitutionnelle qui sera déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale n’étant pas encore connu, il pourrait – bien entendu – y être remédié d’ici là, de même qu’au cours des débats au Parlement qui devraient suivre en cas de recours effectif à la procédure de l’article 89 de la Constitution. Cette période d’attente peut ainsi être mise à contribution pour apporter un éclairage sur les avantages, conditions et difficultés de l’intégration d’un tel volet.

Décryptage avec Olivier Pluen, Maître de conférences en droit public à l’UVSQ – Paris-Saclay

« La question pourrait-être posée de la nécessité d’appuyer cette constitutionnalisation par le développement d’une culture éthique et déontologique forte à tous les niveaux de la société »

 

Existe-t-il déjà, dans les textes du bloc de constitutionnalité, un ou plusieurs fondements en matière de déontologie de la vie publique ?

Prévoir un volet en matière de déontologie de la vie publique suppose en effet de s’interroger au préalable sur l’existant. Plusieurs fondements potentiels existent dans les textes composant le bloc de constitutionnalité.

D’abord, au niveau de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, il est utile de rappeler que les rédacteurs de la Constitution de 1791, dont elle a constitué le préambule, l’avaient présentée comme le corollaire de l’abolition des privilèges – et donc de l’appropriation de toute fonction publique – rappelée en introduction de ce texte (« L’Assemblée nationale voulant établir la Constitution française sur les principes qu’elle vient de reconnaître et de déclarer, abolit irrévocablement les institutions qui blessaient la liberté et l’égalité des droits. […] »). Cette interdiction de toute privatisation des fonctions publiques au profit de leurs titulaires trouve d’ailleurs un écho dans l’article 15 de la Déclaration : « La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Ensuite, dans le corps de la Constitution de 1958, deux dispositions expresses insérées dans les années 2000 peuvent être évoquées. À propos du Président de la République, il est ainsi prévu qu’il ne peut être destitué par la Haute Cour qu’en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » (Art. 68 issu de la L.c. du 22 février 2007). De même, pour les magistrats judiciaires, la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature peut être appelée à donner des avis « sur les questions relatives à [leur] déontologie » (Art. 65 issu de la L.c du 23 juillet 2008). Allant plus loin, certains représentants de la littérature ont plus largement interprété la Constitution – œuvre du Général de Gaulle –, comme toute entière conditionnée dans sa philosophie et son fonctionnement par une très haute exigence éthique (Romain Gary, préface de Paul Audi, Ode à l’homme qui fut la France, Folio, 2000).

Que pourrai(en)t alors apporter une ou plusieurs disposition(s) en matière de déontologie de la vie publique ?

Au regard des fondements évoqués plus haut, en ajouter de nouveaux semblerait a priori inutile. Pourtant, il est regrettable que le Conseil constitutionnel et le Parlement ne s’en soient pas saisis.

Dans le cas précis de la justice, le premier, après avoir d’abord tiré de l’article 16 de la Déclaration de 1789 un « principe d’indépendance […] indissociable de l’exercice de fonctions juridictionnelles » (CC décision n° 98-396 DC du 19 février 1998), se réfère désormais concomitamment – il est vrai – à celui « d’impartialité » (CC, décision n° 2012-250 QPC du 8 juin 2012). Mais il le fait moins dans un souci déontologique que sous l’influence de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme de 1950. Et, au-delà, il s’est contenté de qualifier de simple « motif d’intérêt général » l’objectif visant à « renforcer les garanties de probité et d’intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d’intérêts et de lutte contre ceux-ci » (CC, décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013). Or la faible portée de cette seconde norme de référence explique que, malgré la multiplication des rapports et des initiatives législatives en matière de déontologie de la vie publique, les résultats atteints restent mitigés.

Cette insuffisance justifierait donc de prévoir dans la Constitution une assise plus générale et plus visible en faveur de la déontologie de la vie publique, notamment destinée aussi bien à favoriser l’action du législateur que le contrôle du Conseil constitutionnel. La France rejoindrait en ce sens ces nombreux États qui ont fait le choix du recours à la norme constitutionnelle. Par exemple, l’étude des 192 Constitutions disponibles sur le site Constitute (www.constituteproject.org) montre que les mots « éthique » et « déontologie » apparaissent dans 44 Constitutions, tandis que celui de « transparence » figure dans 51 textes.

Quelle(s) forme(s) pourrai(en)t prendre une telle insertion et existe-t-il des difficultés à prendre en considération ?

D’une part, une attention toute particulière devrait être portée aux termes employés. S’agit-il notamment de promouvoir l’« éthique » (valeurs et principes issus d’une réflexion permanente auxquels une société adhère) ou la « déontologie » (règles justifiées par le bon sens et impliquant un mieux faire) de la vie publique, voire les deux comme c’est le cas dans certaines lois au Québec (ex. loi de 2010 sur l’éthique et la déontologie dans la vie municipale, qui pose tour à tour les principes éthiques, et les règles déontologiques puis juridiques) ? En sens inverse, il semblerait approprié d’exclure la notion de « morale » (valeurs, principes et règles imposés de manière dogmatique), initialement envisagée pour le titre des lois devenues celles de 2017 « pour la confiance dans la vie politique » (une loi constitutionnelle était alors aussi prévue), et d’utiliser celle de « transparence » seulement pour appuyer des valeurs éthiques ou règles déontologiques qui la justifient (ex. l’intégrité), et non de manière autonome, au risque de favoriser des dérives ou excès.

D’autre part, un choix devrait être opéré concernant la place de la/les disposition(s) dans le texte constitutionnel. S’agit-il de faire figurer l’exigence éthique et/ou déontologique en tête de ce dernier, c’est-à-dire au sein du Préambule ou de l’article 1er, ou plus simplement de l’intégrer dans la liste des matières de l’article 34 pour lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux ou fixe les règles ? Est-il de même nécessaire de confier à une autorité spécifique le soin d’en assurer le respect, en donnant par exemple une assise constitutionnelle à une Haute autorité pour la transparence de la vie publique aux missions élargies ?

Enfin, la question pourrait-être posée de la nécessité d’appuyer cette constitutionnalisation par le développement d’une « culture » éthique et déontologique forte à tous les niveaux de la société. En effet, une telle exigence ne peut prospérer au niveau de la vie publique que si les citoyens, chargés de contrôler leurs représentants et potentiellement de devenir les gouvernants de demain, y adhèrent, s’y soumettent eux-mêmes et la défendent. Il est d’ailleurs symptomatique de relever que les Constitutions écrites des États qui font classiquement figure de modèles dans ce domaine (ex. Canada, Pays Scandinaves,…), sont aussi les plus silencieuses sur le sujet…

Par Olivier Pluen

 

 

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