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Quels seraient les contours du projet de politique étrangère européenne évoqué par Emmanuel Macron ?

L’Union européenne s’est construite autour du projet de garantir la paix, la sécurité et les valeurs de la démocratie à l’intérieur de ses frontières, moins à l’extérieur de celles-ci. Néanmoins, face à la multiplication des crises dans le monde, mais aussi pour les besoins de la sécurité intérieure de l’espace européen, un positionnement fort de l’Union européenne à l’international apparaît nécessaire. Dans cette perspective, la politique étrangère de sécurité et de défense tend à prendre une plus grande place au rang des ambitions et actions de l’Union européenne.

Le 4 mars, dans une tribune diffusée dans les 28 États membres de l’Union européenne, Emmanuel Macron a proposé la création d’un « traité de défense et de sécurité », mais aussi un « Conseil de sécurité européen ».

Décryptage par Guillemine Taupiac-Nouvel, maître de conférences HDR à Université de Pau et des Pays de l’Adour, Collège d’Études européennes et internationales.

« La matérialisation de la politique étrangère européenne par des actions au nom de l’Union européenne en matière de sécurité et de défense est difficile. Toutefois, elle n’est pas inexistante »

Une politique étrangère européenne est-elle possible ?

La politique étrangère européenne correspond à ce que l’on appelle en droit de l’Union « la politique étrangère et de sécurité commune » (la PESC) qui comprend la politique de sécurité et de défense commune. Prévue dans les Traités instituant l’Union européenne, la politique étrangère en matière de sécurité et de défense est un domaine dans lequel les compétences de l’Union sont particulièrement limitées.

Sur la base des articles 42 à 46 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’Union peut mettre en place des missions en dehors de son territoire afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale. Pour ce faire, l’Union européenne identifie, fixe ses orientations et priorités en matière de sécurité internationale mais elle ne dispose pas, à ce jour, des outils nécessaires à l’exercice d’une véritable compétence dans ce domaine. En matière de défense, le Traité, plus timide, permet la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union…

En d’autres termes, il existe des fondements juridiques d’une politique étrangère européenne mais peu de pouvoirs concrets pour agir. Toutefois, depuis l’entrée en vigueur du dernier Traité modificatif (le Traité de Lisbonne) en 2009, l’Union européenne tend à renforcer le contenu de sa politique étrangère de défense et de sécurité. L’Union a notamment adopté en 2016 une Stratégie globale en matière de politique étrangère (Shared vision, Common Action. Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, June 2016) dans le but de développer ses actions de coordination et coopération à l’intérieur et à l’extérieur de ses frontières. On relèvera qu’un des leitmotive de ces récentes évolutions est le lien entre la sécurité extérieure et la sécurité intérieure de l’Union européenne. Devenir un acteur incontournable de la sécurité internationale est un gage de légitimité de l’Union européenne pour garantir paix et sécurité à l’intérieur de ses propres frontières.

Comment un Conseil de sécurité européen se mettrait-il en place ?

La question préalable à laquelle il convient de répondre consiste à se demander à quoi correspondrait un « Conseil de sécurité européen ». Le terme même « Conseil de sécurité » peut en effet prêter à confusion dès lors qu’il renvoie dans l’esprit de chacun à l’organe principal de l’Organisation internationale des Nations-Unies (ONU). Dans le cadre de cette organisation internationale, le Conseil de sécurité a la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Il peut prendre des mesures coercitives à l’encontre d’un État, adopter des recommandations générales et surtout avoir recours à la force armée. Il est vrai qu’il n’existe pas d’organe équivalent au sein de l’Union européenne. Aussi, la création d’un « Conseil de sécurité de l’Union » revient à envisager un nouvel organe de l’Union européenne qui aurait une fonction diplomatique et déterminerait, à ce titre, les stratégies européennes de défense et de sécurité internationales. Or, la mise en place d’un tel Conseil de sécurité dans le système juridique actuel de l’Union semble difficile à concevoir.

D’une part, il ne faut pas oublier que l’Union européenne n’est pas l’ONU, elle n’est tout simplement pas une organisation internationale comme les autres. La construction européenne, si elle n’a pas la capacité internationale d’un État, va bien au-delà d’une organisation internationale.

D’autre part, la structure organique existante de l’Union européenne est singulière, et les institutions de l’Union européenne que sont le Conseil de l’Union européenne, la Commission, le Parlement européen, et le Conseil européen, ont un rôle incontournable et constitutionnellement établi. À ce jour, c’est le Conseil européen, composé des chefs d’États ou de gouvernements des États membres, qui fixe les grandes orientations et les priorités de la politique étrangère et de sécurité commune. Comment concevoir alors un clonage organique avec un « Conseil de sécurité », ayant des fonctions diplomatiques similaires en matière de sécurité et incluant le Royaume-Uni dont les futurs rapports avec l’Union sont incertains ?

À cette interrogation s’ajoute un constat. L’Union européenne s’est récemment dotée d’entités spécifiques dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune. L’objectif, ambitieux, étant de renforcer le cadre juridique général de la politique étrangère de sécurité et ainsi de voir enfin se dessiner une politique européenne de défense. À ce titre, rappelons l’existence du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui élabore le contenu de la politique étrangère de l’Union, en assure la cohérence et la diffusion auprès des organisations internationales. Il travaille avec le Service européen pour l’Action extérieure (SEAE) comprenant plusieurs formations dont l’État-major de l’Union européenne pour l’expertise militaire.

Quels seraient les défis juridiques auxquels la politique étrangère européenne serait confrontée ?

Dans une perspective de renforcement de la politique étrangère européenne, plusieurs défis juridiques sont à prendre en compte. Sans prétendre être exhaustif, sans doute est-il possible de retenir ici deux types de défis. Le premier correspond aux obstacles ou blocages internes du système juridique européen. Le second type de défis, lui, concerne les relations extérieures de l’Union européenne.

Concernant les premiers, la politique étrangère européenne se heurte, nous l’avons dit plus haut, à un manque de compétences opérationnelles. Les États membres de l’Union n’ont pas accepté de lui confier un véritable pouvoir autonome de décision pour agir dans le domaine de la sécurité surtout à l’échelle internationale. La matérialisation de la politique étrangère européenne par des actions au nom de l’Union européenne en matière de sécurité et de défense est difficile. Toutefois, elle n’est pas inexistante. L’Union européenne s’est engagée dans des interventions militaires extérieures, comme en Bosnie-Herzégovine en 2004 ou encore depuis 2008 au large de la Somalie. Elle est aussi investie à l’étranger dans des actions civiles de stabilisation de la paix et de consolidation de la démocratie (Décision PESC 2017/1425 du Conseil du 4 août 2017 concernant une action de stabilisation de l’Union européenne à Mopti et Ségou).

Toujours dans cette première catégorie de défis internes au système juridique européen, il est important de rappeler que l’Union européenne ne dispose pas d’une force armée européenne. En effet, toute politique de défense commune européenne, même renforcée, sera dépourvue de moyens propres et opérationnels sur lesquels l’Union aurait entière autorité. Seuls les États membres peuvent décider de mettre à disposition de l’Union européenne leurs forces armées nationales dans le cadre de missions engagées au niveau européen. Un tel dispositif suppose donc de consolider avant tout le niveau de coopération entre les États membres de l’Union européenne en matière de défense (en ce sens, voir les projets de la Coopération structurée permanente, CSP).

Concernant maintenant les défis juridiques extérieurs de la politique étrangère européenne renforcée, les relations de l’Union européenne avec l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) méritent une attention particulière. L’OTAN est une organisation internationale militaire qui comprend vingt-neuf membres dont vingt-deux États membres de l’Union européenne et les États-Unis. Les relations entre l’OTAN et l’Union européenne sont précieuses pour un bon fonctionnement de la gestion militaire des crises internationales. Depuis 2003, ces relations de coopération entre les deux entités internationales sont formalisées juridiquement par un accord et ont encore été consolidées en 2016 au point de créer une dépendance opérationnelle de l’Union européenne à l’OTAN. Un enjeu majeur est alors de savoir ce que deviennent ces rapports si l’Union européenne développe une politique étrangère de défense renforcée et autonome.

Pour aller plus loin :

Par Guillemine Taupiac-Nouvel

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