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Nouveau gouvernement italien : quel rôle pour le Président Mattarella ?

L’Italie a connu récemment des tumultes politiques, avec l’accession au pouvoir d’une coalition entre deux partis, La Lega  et M5*, respectivement populiste et eurosceptique. Dans ces conditions, la composition du gouvernement s’est révélée complexe pour le Président de la République italienne, Sergio Mattarella.

Décryptage par Franck Laffaille, professeur de droit à la Faculté de droit de l’Université Paris XIII (Sorbonne Cité).

« On ne peut que regretter l’échec du référendum constitutionnel promu par Renzi  et l’abandon de la loi électorale majoritaire »

Pourquoi le Président italien s’est-il opposé au gouvernement pressenti ?

Le chef de l’Etat a refusé de nommer Savona ministre de l’Economie en raison des déclarations passées de ce dernier, favorable à l’abandon de l’euro. Selon Mattarella, la nomination d’une telle personnalité était susceptible de faire plonger l’économie italienne. Il évoque d’ailleurs les réactions éventuelles des « opérateurs économiques et financiers », des « investisseurs et épargnants », et le  fameux « spread ». Un tel refus est un unicum dans l’histoire constitutionnelle italienne et intervient alors que deux partis anti-système/anti-UE s’entendent pour accéder au pouvoir. La suite est connue : refus de Conte d’accepter l’incarico (la Lega et le M5* ne cèdent pas sur le nom de Savona), désignation de Cottarelli par le chef de l’Etat (pour préparer la loi de finances et les élections législatives), retour de Conte après accord sur le nom de Tria (européen convaincu) comme ministre de l’Economie. Reste à savoir comment Conte – professeur de droit privé, avocat, sans expérience politique, non élu au Parlement, chef d’aucun des 2 partis visés – va exercer le pouvoir qui lui échoit. Il a été adoubé par Salvini (Lega) et Di Maio (M5*) pour sortir de l’impasse : la Lega prétendait accéder à Palazzo Chigi en tant que 1er parti de la coalition ayant obtenu le plus de voix ; le M5*  prétendait accéder à Palazzo Chigi en tant que 1er parti du pays. Conte – personnalité « vierge » – pourra-t-il exercer « l’indirizzo politico » (pouvoir politique décisionnel) ? Il a été « inventé » par ses 2 vice-ministres, Salvini et Di Maio (leaders des formations ayant contracté un mariage partitocratique). La configuration actuelle est le fruit d’une loi électorale proportionnaliste, d’un habitus italien voyant dans la fragmentation partisane un rempart contre la concentration des pouvoirs, du déclin du berlusconisme, de la déconvenue du Parti Démocrate. Et du vote du peuple italien… On ne peut que regretter l’échec du référendum constitutionnel (2015) promu par Renzi  et l’abandon de la loi électorale majoritaire (l’Italicum).

Le chef de l’Etat a-t-il utilisé à bon droit ses prérogatives constitutionnelles ?

On croit souvent, à tort, que le président de la République italienne est un chef de l’Etat soliveau (version IIIème et IVème République françaises). Il n’en est rien. Alors que la notion de « pouvoir propre » n’existe pas en Italie et que tous ses actes doivent recevoir contreseing, une coutume lui octroie un pouvoir discrétionnaire en matière de dissolution. Il n’hésite pas (cf. Napolitano Jadis) à intervenir dans l’iter législatif. Selon moi, l’Italie a inventé – depuis des années – le régime semi-présidentiel « à l’insu de son plein gré ». Le refus sans précédent de Mattarella engendre (et engendrera) un intense débat constitutionnel. Première lecture, celle de Sandulli. Et un constat : le chef de l’Etat nomme le Président du Conseil et, sur proposition de ce dernier, les ministres (article 92 C.). Tout acte du chef de l’Etat est « atto complesso » (duumvirale) nécessitant son seing et le contreseing ministériel. Paralysie normative et institutionnelle il y a sans seing et contreseing. Le reste est interprétation disait Sandulli[1]. Seconde lecture, présidentialiste (celle de M. Luciani par ex.) : gardien de l’unité nationale, le chef de l’Etat a régulièrement exercé ses attributions constitutionnelles, assumant ses obligations institutionnelles. Troisième lecture, parlementariste : le chef de l’Etat est le notaire de la République. Tous ses actes doivent être contresignés par les ministres qui les ont proposés, ces derniers en assumant la responsabilité » (article 89 C.) ; le contreseing emporte transfert de responsabilité. Le seing présidentiel est  « atto dovuto », le chef de l’Etat étant irresponsable (article 90 C.). Là où il y a pouvoir, il y a responsabilité répétait  Duguit. Le M5* a envisagé un temps « l’empeachment » (article 90 C. : « haute trahison » ou « attentat à la Constitution ») de Mattarella ; aucun écho politique et doctrinal.

Quelle devrait être la nature des relations entre l’Italie et l’Union européenne ?

La coalition actuelle est encore inédite au regard de celle qui la précède. Durant la précédente législature, le centre-gauche et le centre-droit dissident avaient généré des gouvernements (Letta/Alfano, Renzi/Alfano, Gentiloni/Alfano) en adéquation avec les engagements européens de l’Italie. Le Gouvernement Lega/M5* dénonce le carcan de la zone euro et la politique monétaire de Francfort, frein selon eux à la croissance et l’expansion économiques du pays. Mattarella – dans la droite ligne de ses prédécesseurs au Quirinale – a  rappelé que l’euro-compatibilité italienne n’était pas négociable. Cela explique d’ailleurs les discussions tendues quant au nom du futur ministre de l’Economie. Si la majorité rompait avec l’orthodoxie UE, nul doute que Mattarella utiliserait le verbe présidentiel (les esternazioni), refuserait de signer certains actes, voire aurait recours au droit de dissolution. La désignation de Tria à l’Economie est censée représenter une garantie. Reste la question de l’immigration à propos de  laquelle la Lega développe, depuis toujours, des positions radicales. Et un discours discours souverainiste anti-UE commun au M5* et à la Lega.

Question : que devient le discours électoral une fois l’accession au pouvoir advenue, surtout si l’on veut le conserver ?

[1]Merci à mon ami et collègue Andréa Deffenu – Professeur de droit constitutionnel à l’Université de Cagliari – pour ce salutaire rappel.

Par Franck Laffaille

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