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L’État est-il responsable de la pollution atmosphérique ?

Le 28 mai dernier, s’est tenue devant le tribunal administratif de Montreuil, l’audience relative au recours indemnitaire de deux femmes, une mère et sa fille de 16 ans, qui ont assigné l’État pour carence fautive, estimant que leurs problèmes respiratoires résultaient de son incapacité à lutter efficacement contre la pollution de l’air.

Décryptage par Marianne Moliner-Dubost, maître de conférences (HDR) à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3.

« Dès lors que l’État a l’obligation d’agir et qu’il est défaillant, il commet une faute susceptible d’engager sa responsabilité »

Que reproche-t-on à l’État ?

Il est d’abord reproché à l’État la mauvaise gestion de l’épisode de pollution aux particules PM10 qui a affecté l’Ile-de-France fin décembre 2016 : les autorités auraient tardé à prendre des mesures, les mesures finalement adoptées auraient été insuffisantes et inappliquées faute de contrôles. Ce pic de pollution, d’une durée et d’une intensité exceptionnelles, a montré que la procédure actuellement en vigueur en cas de persistance de la pollution aux PM10, ne permet pas d’éviter la survenance et la récurrence d’épisodes particulaires de grande ampleur.

Cette procédure avait pourtant été modifiée en avril 2016 précisément pour améliorer la réactivité (l’alerte est déclenchée lorsque le seuil d’information-recommandation est dépassé 2 jours consécutifs au lieu de 3) et maintenir les mesures adoptées en l’absence d’amélioration prévisible. Les textes n’obligent toutefois pas l’autorité préfectorale à restreindre la circulation, afin de lui laisser une faculté d’appréciation et d’action progressive. L’automaticité de telles restrictions pourrait cependant être imposée par la future loi d’orientation des mobilités, les députés ayant amendé le projet de loi en ce sens le 23 mai dernier. Mais encore faut-il que les restrictions soient respectées ; or, lors du pic de décembre 2016, la circulation alternée n’a conduit qu’à une baisse mineure du trafic (de 5 à 10 %).

Il est par ailleurs reproché à l’État son incapacité à se conformer aux valeurs limites issues de la Directive « Air pur pour l’Europe » de 2008, alors qu’il s’agit d’une obligation de résultat (CJUE, 2014, ClientEarth). À telle enseigne qu’en juillet 2017, le Conseil d’État a enjoint au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les concentrations en dioxyde d’azote et en PM10 soient ramenées sous les valeurs limites dans le délai le plus court possible (CE, 2017, Les Amis de la Terre France).

Sur quels fondements un tel recours contre l’État est-il ou peut-il être exercé ?

Dès lors que l’État a l’obligation d’agir et qu’il est défaillant, il commet une faute susceptible d’engager sa responsabilité. La faute se définit en effet classiquement comme un « manquement à une obligation préexistante » (Planiol). C’est ainsi, par exemple, que l’État a été condamné dans l’affaire des « algues vertes » pour carence fautive dans l’application de la police des installations classées et de la police de l’eau et transposition tardive du droit communautaire (directives relatives à la qualité des eaux superficielles et aux nitrates) (CAA Nantes, 2014).

Le raisonnement est largement transposable à la pollution atmosphérique. On pourrait par ailleurs trouver une faute dans la violation de nombreux droits, à commencer par le droit, reconnu à chacun par la Charte constitutionnelle de l’environnement, de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé. La Convention européenne des droits de l’homme est également mobilisable, la Cour de Strasbourg ayant, en particulier sur le fondement de l’article 8, développé une jurisprudence constructive.

Ainsi, a-t-elle admis que « des atteintes graves à l’environnement – en l’occurrence des pollutions atmosphériques – peuvent affecter le bien-être d’une personne et la priver de la jouissance de son domicile de manière à nuire à sa vie privée et familiale » (CEDH, 1994, López Ostra). Il en va a fortiori de même lorsque la pollution a gravement affecté la santé des requérants (CEDH, 2005, Fadeïeva c/ Russie ; 2010, Băcilă c/ Roumanie, 2017, Jugheli et a. c/ Géorgie).

 

D’autres actions similaires sont actuellement engagées contre l’État. Quelles seraient les suites possibles ?

Il y a actuellement une cinquantaine d’actions indemnitaires engagées devant les tribunaux administratifs par des victimes de la pollution de l’air résidant dans les agglomérations parisienne, lyonnaise, lilloise et dans la vallée de l’Arve.

Si l’existence d’une faute est ici nécessaire, elle n’est pas suffisante pour engager la responsabilité de l’État. Il faut aussi un préjudice, ce qui ne fait pas difficulté en présence de pathologies avérées et attestées médicalement, et surtout un lien de causalité entre cette faute et ce préjudice. La difficulté est double. Il faut d’abord établir un lien entre la pollution et le préjudice. L’impact sanitaire de la pollution atmosphérique est aujourd’hui bien documenté même s’il reste quelques zones d’ombre en particulier sur l’effet cocktail (exposition simultanée à plusieurs polluants). L’Organisation mondiale de la Santé (OMS) considère en effet la pollution de l’air comme un « facteur de risque majeur » à l’origine de 70 % des maladies mortelles non transmissibles (cancer du poumon, accident vasculaire cérébral, infarctus et maladies pulmonaires chroniques obstructives). Il n’en demeure pas moins que ces pathologies sont multifactorielles et que l’on peut en souffrir même sans respirer un air pollué.

Au cas par cas, il semble toutefois possible d’admettre, en application de la théorie de la causalité adéquate, que l’exposition à la pollution, comme ici, sur une longue période et à des niveaux élevés, a joué un rôle majeur dans la réalisation du préjudice. La seconde difficulté concerne le lien entre la faute de l’État et le préjudice. Si la carence fautive de l’État n’est pas à l’origine de la pollution, la question sera en revanche de savoir si on peut lui imputer son ampleur (si l’État avait agi plus efficacement, la pollution n’aurait pas atteint le degré que l’on connaît). Si tel devait être le cas, il pourrait être considéré que la faute de l’État a contribué à la réalisation du préjudice.

Si ce raisonnement était admis, les conséquences pour les finances publiques pourraient être importantes, les indemnités pour les dommages corporels et les préjudices qui s’ensuivent (incapacité de travail, perte d’emploi, invalidité…) pouvant rapidement atteindre des montants élevés. En l’occurrence, les plaignantes réclament la somme de 160 000 € en réparation du préjudice subi.

Pour aller plus loin : 

Par Marianne Moliner-Dubost.

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