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Les effets de la séparation de l’archipel des Chagos de Maurice en 1965 dans l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice

La Cour internationale de Justice (CIJ) a rendu le 25 février 2019 un avis consultatif relatif aux aspects juridiques de la séparation par le Royaume-Uni de l’archipel des Chagos de l’Île Maurice dans le cadre de l’accession de celle-ci à l’indépendance. La Cour a conclu que le Royaume-Uni était tenu de mettre fin à son administration de cet archipel dans un avis qui, indirectement, présente un intérêt tout particulier pour la France. En effet, cet avis sur l’archipel des Chagos pourrait très bien se transposer au cas de l’archipel des Comores dont Mayotte fait partie.

Décryptage avec Régis Bismuth, Professeur à l’École de Droit de Sciences Po et Expert du Club des juristes.

« La Cour retient une approche du droit international coutumier qui semble reposer sur une indivisibilité du territoire non autonome accédant à l’indépendance »

 

Dans quel cadre la Cour internationale de Justice a-t-elle rendu cet avis consultatif ?

Cet avis de la CIJ résulte de la résolution 71/92 de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) du 22 juin 2017 qui demande à la Cour de se prononcer sur deux questions : (1) savoir si le processus de décolonisation de l’Île Maurice a été validement mené au regard du droit international alors que l’archipel des Chagos a été séparé de son territoire en 1965 par le Royaume-Uni et, (2) déterminer les conséquences du maintien du Royaume-Uni dans cet archipel, notamment en ce qui concerne l’impossibilité pour l’Ile Maurice d’y mener un programme de réinstallation de ses nationaux d’origine Chagossienne.

Il faut rappeler que le Royaume-Uni avait administré l’Île Maurice en tant que colonie entre 1814 et 1965. Alors qu’un processus global de décolonisation avait déjà été entamé sous les auspices de l’ONU, le Royaume-Uni et les États-Unis menèrent dès 1964 des discussions afin de permettre l’établissement d’installations militaires américaines sur l’île de Diego Garcia, faisant partie du principal atoll de l’archipel des Chagos. C’est à la suite d’un décret-loi du 8 novembre 1965 intégrant les Chagos au sein d’une nouvelle colonie nommée British Indian Ocean Territory (BIOT) que le Royaume-Uni et les États-Unis conclurent un accord en 1966 permettant l’installation de la base militaire américaine. L’AGNU appelait déjà toutefois en 1965 le Royaume-Uni à s’abstenir de toute mesure « qui démembrerait le territoire de l’Île Maurice et violerait son intégrité territoriale » (AGNU, résolution 2066(XX)). L’accord américano-britannique prévoyait également le transfert des populations chagossiennes qui furent déplacées de force par le Royaume-Uni, notamment vers Maurice, entre 1967 et 1973. Ces déplacements donnèrent lieu à des indemnisations du Royaume-Uni mais aussi à plusieurs contentieux devant diverses juridictions (éléments rappelés par la CIJ, §§113-131).

Quels sont les conclusions de la Cour et les effets de cet avis consultatif ?

Sans entrer dans l’ensemble des questions juridiques abordées par la Cour (en particulier en ce qui concerne sa compétence pour rendre un avis consultatif et son pouvoir discrétionnaire de s’en abstenir (§§54-91) ou le droit international applicable entre 1965 et 1968 (§§ 140-161)), celle-ci conclut que le processus de décolonisation de l’Île Maurice n’a pas été validement mené à bien au moment de l’accession de ce pays à l’indépendance en 1968 compte tenu du détachement de l’archipel des Chagos.

Si l’avis de la Cour n’a qu’une portée consultative ne revêtant pas l’autorité de la chose jugée, il serait imprudent de considérer qu’il est dépourvu de tout effet, et ce, à trois points de vue. En premier lieu, résultant d’une initiative de l’AGNU, cet avis lui est destiné et constitue une base utile afin d’orienter son action future. La Cour indique d’ailleurs qu’il lui appartient de se prononcer sur « les modalités nécessaires au parachèvement de la décolonisation de Maurice » (§180), y compris en ce qui concerne la réinstallation dans l’archipel des Chagos des nationaux mauriciens d’origine chagossienne (§181). En second lieu, il est délicat d’éclipser les constatations quasi contentieuses formulées par la Cour, laquelle a relevé que cette situation engage la responsabilité du Royaume-Uni qui « est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos, ce qui permettra à Maurice d’achever la décolonisation de son territoire dans le respect du droit des peuples à l’autodétermination » (§178). Comme le note un commentateur non sans humour, cela signifie à présent pour les autorités britanniques, que « there’s no not only Brexit, but also Chexit, to worry about ».

Il serait par ailleurs intéressant de voir dans quelle mesure cet avis pourrait être utilisé devant les juridictions britanniques dans le cadre de contentieux intéressant les anciens Chagossiens. En troisième et dernier lieu, la Cour rappelle que le droit à l’autodétermination en jeu a une portée erga omnes, c’est-à-dire qu’il est opposable à tous les autres États de la communauté internationale. Cela concerne particulièrement les États-Unis qui ne peuvent ignorer l’illégalité du maintien de leur base militaire sur l’île de Diego Garcia – du moins en l’absence du consentement des autorités mauriciennes qui pourraient ainsi être sollicitées, et nonobstant les réparations à verser du fait de leur présence pendant près d’un demi-siècle.

Cet avis consultatif présente-t-il un intérêt particulier pour la France ?

Si l’avis ne porte que sur les Chagos, certains constats réalisés par la Cour sur les règles de droit international coutumier applicables sont susceptibles de donner quelques frissons aux autorités françaises lorsqu’il s’agit de les transposer au cas de Mayotte. On se souvient qu’à la suite de la consultation sur l’autodétermination organisée aux Comores le 22 décembre 1974 par lequel 95% des habitants votèrent en faveur de l’indépendance, la France prit acte d’un vote hostile à l’indépendance de la part de plus de 63% des Mahorais afin de conserver l’île sous administration française. Des référendums subséquents à Mayotte ont confirmé ce choix, et ce, à des majorités écrasantes. Cela n’avait pas pour autant permis de neutraliser les revendications comoriennes et l’adoption de la résolution 31/14 (1976) par l’AGNU qui « condamn(a) les référendums du 8 février et 11 avril 1976 organisés dans l’île comorienne de Mayotte par le Gouvernement français et les considèr(a) comme nuls et non avenus » et « demand(a) au Gouvernement français de se retirer immédiatement de l’île comorienne de Mayotte, partie intégrante de la République indépendante des Comores, et de respecter sa souveraineté ».

Dans son avis consultatif sur les Chagos, la Cour retient une approche du droit international coutumier qui semble reposer sur une indivisibilité du territoire non autonome accédant à l’indépendance. Elle relève en effet qu’il n’avait été fait état sur la période pertinente d’aucun cas où avait été considéré « comme licite le détachement par la puissance administrante d’une partie d’un territoire non autonome en vue de le maintenir sous le joug colonial » (§160). Elle note également que « les peuples des territoires non autonomes sont habilités à exercer leur droit à l’autodétermination sur l’ensemble de leur territoire, dont l’intégrité doit être respectée par la puissance administrante », exigeant dans ce cadre « la volonté librement exprimée et authentique du peuple du territoire concerné » (ibid). La Cour suggère ainsi qu’est visé l’ensemble du territoire à décoloniser. Transposée à la situation de Mayotte, cela signifierait que la France n’aurait pu se prévaloir d’une majorité contre l’indépendance sur une partie du territoire pour en conserver l’administration.

Cette préoccupation transparait clairement à la lecture de la déclaration du juge français à la CIJ qui, s’il s’est rallié à la majorité de la Cour sur l’ensemble des points du dispositif, a néanmoins pris soin d’exprimer quelques réserves quant au traitement par la CIJ de ce qu’il désigne comme « une conception absolutiste d’intégrité territoriale ». Il relève notamment dans sa déclaration qu’il suffisait à la Cour de constater que le détachement des Chagos n’avait pas été fondé sur l’expression libre et authentique de la volonté des Mauriciens et que le Royaume-Uni n’a « à aucun moment cherché à connaitre la volonté de la population des îles Chagos elle-même ». Sans jamais mentionner explicitement le cas de Mayotte, il note aussi que des populations « de divers sous-ensembles géographiques au sein d’une entité coloniale unique » pouvaient exprimer « des préférences différentes dans le cours du processus de décolonisation ». Il est évident que ces processus ont été bien différents dans les contextes mahorais et Chagossiens, mais il n’en reste pas moins que cet avis de la Cour, comme d’autres, peut aussi, par certaines de ses formules plus générales et parfois sibyllines, ouvrir quelques brèches et nourrir des espoirs bien au-delà des parties directement intéressées.

 

Pour aller plus loin :

 

Par Régis Bismuth 

Régis Bismuth

Professeur de droit, Ecole de droit de Sciences Po

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