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Le président de l’Assemblée nationale peut-il continuer d’occuper son poste ?

Le président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a été mis en examen le mercredi 11 septembre pour « ‘prise illégale d’intérêts » dans l’affaire des Mutuelles de Bretagne. Cette affaire l’avait conduit à quitter le gouvernement en juin 2017.

Décryptage par Cécile Guérin-Bargues, Professeur de droit public à l’Université Paris II.

 « La jurisprudence a tiré une conception large du délit de prise illégale d’intérêt »

Pourquoi Richard Ferrand a-t-il été mis en examen ? Qu’est-ce qu’une « prise illégale d’intérêts » ?

Président de l’Assemblée nationale depuis un an, Richard Ferrand a été mis en examen dans le cadre d’une enquête ouverte sur des soupçons de prise illégale d’intérêts lors d’une opération immobilière effectuée par les Mutuelles de Bretagne, en 2011. Ces dernières, dont il assure alors la direction, sont à la recherche de locaux à Brest afin d’y installer un centre de soin. En janvier 2011, le conseil d’administration des Mutuelles de Bretagne décide à l’unanimité de louer ceux dont est propriétaire une société civile immobilière (SCI) qui s’avère, quelques mois plus tard, être détenue majoritairement par la compagne de Richard Ferrand.

En juin 2017, une information judiciaire, ouverte après des révélations du Canard enchaîné et une première plainte de l’association Anticor entraînent la démission de Richard Ferrand de son poste de ministre de la Cohésion des territoires, un mois à peine après sa nomination. L’enquête fait l’objet d’un classement sans suite en octobre 2017, le procureur de Brest invoquant la prescription de l’action publique s’agissant d’un éventuel délit de prise illégale d’intérêts et considérant que les infractions d’abus de confiance et d’escroquerie ne sont pas constituées, faute d’un préjudice avéré. Un mois plus tard, l’association Anticor, qui conteste  l’argument de la prescription en raison d’une éventuelle dissimulation des liens unissant Richard Ferrand à la propriétaire du local[1], dépose une seconde plainte avec constitution de partie civile. En octobre 2018, trois juges d’instruction de Lille, où a été délocalisée l’affaire, sont désignés dans le cadre de l’information judiciaire ouverte en janvier.

L’alinéa 1 de l’article 432-12 du Code pénal définit la prise illégale d’intérêts comme le fait pour « une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ». De cette rédaction touffue, la jurisprudence a tiré une conception large du délit de prise illégale d’intérêt. Elle considère par exemple que l’article 432-12 visant un intérêt « quelconque », celui-ci pour être caractérisé ne nécessite d’apporter la preuve ni d’une contrepartie financière ni d’une contradiction avec l’intérêt du service public. Il n’en demeure pas moins que deux points de droit délicats devront être tranchés[2] : d’une part, la question de la prescription dont nous avons déjà fait mention ; d’autre part celle de la qualité du mis en cause.  Le directeur d’une mutuelle, personne morale de droit privé à but non lucratif, peut-il être considéré comme une personne chargée d’une mission de service public, au sens de l’article 432-12 du Code pénal ?

L’immunité parlementaire n’aurait-elle pas dû empêcher la mise en examen ?

En tant que député, Richard Ferrand bénéficie bien entendu des deux modalités de l’immunité prévue à l’article 26 de la Constitution, mais aucune n’est ici opérante. La première, que l’on désigne sous le terme d’irresponsabilité parlementaire, ne protège que les opinions et votes émis dans l’exercice des fonctions parlementaires[3]. Elle est donc inapplicable en l’espèce.

L’inviolabilité parlementaire en revanche s’applique bien aux faits extérieurs ou – comme ici – antérieurs à la prise de fonction, mais elle ne soumet à autorisation préalable du Bureau de l’Assemblée nationale que les mesures privatives ou restrictives de liberté[4]. La mise en examen se rattache à la notion de poursuites. Or, celles-ci s’exercent librement à l’encontre des parlementaires depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995. La seule possibilité juridiquement ouverte à l’Assemblée serait de voter une suspension des poursuites, comme l’y autorise l’article 26 alinéa 3 de la Constitution. Ce dernier précise en effet que « la détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert ». Il y a certes au sein des Chambres une tradition d’accueil des propositions de suspension des poursuites, mais on imagine sans peine le tollé dans l’opinion publique que ne manquerait pas de provoquer une telle initiative…

La mise en examen du président de l’Assemblée nationale remet-elle en cause la poursuite de son mandat?

Juridiquement, rien n’interdit à Richard Ferrand de continuer à occuper le Perchoir. Il y a d’ailleurs deux précédents en la matière. Henri Emmanuelli fut mis en examen, dans le cadre de l’affaire Urba, en septembre 1992, alors qu’il présidait l’Assemblée nationale. Laurent Fabius était mis en examen depuis septembre 1994 dans le cadre de l’affaire du sang contaminé, lorsqu’il accéda à la présidence de l’Assemblée nationale en juin 1998. Son renvoi par la commission d’instruction devant la formation de jugement de la Cour de Justice de la République et le procès qui s’est tenu devant cette dernière se sont d’ailleurs déroulés pendant son premier mandat en tant que Président de l’Assemblée.

Il n’en demeure pas moins que les temps ont changé et que l’exercice, politiquement, est devenu plus délicat. La mal nommée « jurisprudence Balladur » incite dorénavant les ministres à quitter le gouvernement dès qu’ils sont mis en cause dans une affaire judicaire, sans même attendre une éventuelle mise en examen. C’est ainsi que Richard Ferrand dut quitter le gouvernement en juin 2017, tandis que Sylvie Goulard, François Bayrou et Marielle de Sarnez, démissionnaient  également sur fond d’emplois présumés fictifs d’assistants parlementaires au bénéfice du MoDem. Quant à son prédécesseur au Perchoir, François de Rugy, ne s’est-il pas senti contraint de démissionner, en l’absence même de mise en examen,  à la suite de la polémique estivale relative à ses diners fastueux ?

Pour aller plus loin :

Par Cécile Guérin-Bargues.

 

[1] La chambre criminelle de la Cour de cassation a en effet précisé dans un arrêt en date du 16 décembre 2014 que, si le délit de prise illégale d’intérêts se prescrit à compter du jour où la participation a pris fin, le délai de prescription de l’action publique ne commence à courir, en cas de dissimulation destinée à empêcher la connaissance de l’infraction, qu’à partir du jour où celle-ci est apparue et a pu être constatée dans des conditions permettant l’exercice des poursuites. Cass. Crim. 16 déc. 2014, n° 14-82.939. Cf. Sébastien Fucini, « Prise illégale d’intérêts : dissimulation et point de départ du délai de prescription », Dalloz Actualité, 26 janv. 2015.

[2] A. Michel, « Mis en examen, Richard Ferrand souhaite garder le Perchoir », Le Monde, 13 sept. 2019.

[3] Article 26 alinéa 1 : « Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ».

[4] Article 26 alinéa 2 : « Aucun membre du Parlement ne peut faire l’objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu’avec l’autorisation du Bureau de l’assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n’est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive ».

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