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Inscrire le climat à l’article 1er de la Constitution : quelles conséquences ?

 Dans le cadre de sa révision constitutionnelle, le gouvernement avait prévu l’éventualité d’inscrire le climat et la protection de l’environnement à l’article 34 de la Constitution. Aujourd’hui, son inscription est toujours d’actualité, mais à l’article 1er. Quelles différences et quelles conséquences ?

Décryptage par Yann Aguila, Président de la Commission environnement du Club des juristes.

 « Le choix d’insérer une nouvelle disposition à l’article 1er de notre Constitution offre une magnifique occasion de consolider les garanties constitutionnelles en matière environnementale »

Tout d’abord, l’inscription du climat dans la Constitution est-elle nécessaire?

A titre préliminaire, s’agissant du principe même de la révision constitutionnelle envisagée, il faut relever que la lutte contre le dérèglement climatique a toute sa place dans la Constitution. Notre norme suprême a vocation à protéger les valeurs fondamentales de la société, celles que l’on souhaite mettre à l’abri des changements conjoncturels de majorité. Les principes constitutionnels sont le reflet d’exigences de long terme, qui nous rassemblent au delà des contingences politiques. La protection de l’environnement, et notamment l’action climatique, parce qu’elle s’inscrit dans le temps long, est au nombre des objectifs qu’il est souhaitable d’inscrire dans notre loi fondamentale.

Or, la Charte de l’environnement de 2004, qui a pleine valeur constitutionnelle, ne mentionne pas expressément le climat. Certes, on pourrait observer, à juste titre, que ce dernier est l’une des composantes de l’environnement. C’est pourquoi certains se sont interrogés sur l’utilité de cette révision. Il me semble cependant que celle-ci va dans le sens de la clarté et de la sécurité juridique. Comme dit l’adage « ce qui va sans dire va mieux en le disant ». Pourquoi attendre du juge qu’il fasse un effort d’interprétation alors que le constituant a la possibilité de préciser la Charte et de désigner explicitement les objectifs qui doivent guider l’action des pouvoirs publics ? Par analogie, la circonstance que le principe d’égalité soit consacré dans la Déclaration de 1789 n’a jamais interdit de le reprendre et le préciser à l’article 1er de la Constitution.

Il n’y a donc pas de redondance avec la Charte. S’y ajoute une considération particulière : il est sage d’exclure toute modification directe de la Charte de l’environnement de 2004, qui fait désormais partie de l’héritage constitutionnel français. Imagine-t-on par exemple modifier la Déclaration de 1789 ? Mais, pour autant il ne faut ne pas s’interdire à l’avenir d’adopter de nouvelles normes constitutionnelles en matière environnementale. Il faut donc bien admettre, d’une manière générale, que toutes les questions environnementales ne sont pas enfermées dans la seule Charte de l’environnement.

Il faudra simplement être attentif à la rédaction, pour éviter les formulations qui pourraient susciter des raisonnements a contrario et des effets boomerang sur l’interprétation de la Charte de l’environnement. Pour donner un exemple, si l’on écrit dans la Constitution qu’il faut  protéger l’environnement « et » le climat », on sous-entend que le climat ne serait pas déjà inclus dans la notion d’environnement… ce qui pourrait conduire, en retour, à des interrogations sur la portée de la Charte de l’environnement. Mieux vaut évoquer, par exemple, la nécessité de protéger l’environnement, « notamment » en ce qui concerne le climat.

Quel est l’enjeu du choix de l’emplacement dans la Constitution (article 1er ou article 34) ?

Le projet initial du Gouvernement visait à introduire « l’action contre les changements climatiques » à l’article 34. Comme chacun sait, cet article fixe la liste des matières réservées au législateur – par opposition à celles qui relèvent de la compétence du pouvoir règlementaire. La révision était donc d’une portée limitée, puisqu’elle touchait essentiellement à la répartition des compétences entre la loi et le règlement. En outre, elle pouvait paraître inutile, puisque l’article 34 indique déjà que la loi fixe les principes fondamentaux « de la préservation de l’environnement ».

C’est pourquoi, pour donner un caractère plus substantiel à la révision, il est préférable d’insérer la nouvelle disposition à l’article 1er. Il faut rappeler que la plupart des articles de Constitution concernent des questions purement institutionnelles, relatives à l’organisation des pouvoirs publics. Autrement dit, ils portent surtout sur des questions de procédure et de compétence, et assez peu sur les droits fondamentaux. L’article 1er est l’un des rares articles à comporter des principes substantiels. Il proclame l’indivisibilité de la République et consacre des exigences de fond. C’est ainsi à l’article 1er que la révision de 2008 avait inséré l’égal accès des hommes et des femmes aux responsabilités professionnelles et sociales. Y ajouter aujourd’hui un alinéa sur la protection de l’environnement conforterait cet article dans son rôle de réceptacle de nos valeurs communes.

Enfin, même s’il n’y a pas de hiérarchie entre les articles de la Constitution, il y a une force symbolique dans l’article 1er. Dans tout texte juridique, et notamment dans les codes récents, l’article 1er joue un rôle spécifique : parce qu’il ouvre le texte, il en constitue la clé de voûte et consacre souvent les principes fondateurs.

Quelle rédaction retenir pour l’article 1er ?

Un accord semble se dégager pour mentionner, à côté du climat, la biodiversité. On peut s’en féliciter, car cela permet de lever certains malentendus et de montrer qu’il n’y a pas de hiérarchie entre ces deux éléments. En réalité, l’interdépendance entre ces deux problématiques est de plus en plus évidente : le dérèglement climatique est une cause de perte de biodiversité, tout comme la diversité biologique permet de mieux lutter contre le réchauffement climatique, notamment grâce aux puits de carbone que constituent les océans et les forêts.

A cet égard, la formulation proposée par Nicolas Hulot paraît excellente : « La République assure un niveau de protection de l’environnement élevé et en constante progression, notamment pour la protection de la biodiversité et l’action contre le changement climatique. » Elle mentionne d’abord une formule englobante – la protection de l’environnement – puis l’illustre avec les deux grandes facettes de la crise écologique, la biodiversité et le climat. En outre, l’exigence de « niveau de protection élevé » figure déjà à l’article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Cette harmonie des rédactions serait très heureuse, à l’heure où se constitue un corpus de principes juridiques communs à l’ensemble des Etats européens. Enfin, cette formulation permettrait d’inscrire le principe de non-régression dans la Constitution. Cette consécration serait utile car aujourd’hui ce principe n’existe que dans la loi. Il s’impose donc seulement aux normes inférieures à la loi, telles que les décrets, mais pas à la loi elle-même.

En conclusion, le choix d’insérer une nouvelle disposition à l’article 1er de notre Constitution offre une magnifique occasion de consolider les garanties constitutionnelles en matière environnementale. A cet égard, il me semble que l’aboutissement ultime de cette logique serait de faire de l’exigence de protection de l’environnement l’un des éléments constitutifs de la République. L’article 1er comporte une énumération solennelle des caractères de notre République, en indiquant que celle-ci est « indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Pourquoi ne pas y ajouter « et écologique » ? Certes, le mot « écologique » est polysémique. Mais le mot « sociale » l’est également. Une telle révision constituerait une nouvelle avancée, en permettant d’inscrire la protection de l’environnement au cœur même de l’identité de notre République.

Par Yann Aguila

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