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Décision du Conseil constitutionnel : droit administratif pénal versus libertés fondamentales

Le 4 avril, le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution une des mesures de la loi «anticasseurs».

Décryptage par Franck Laffaille, professeur de droit à la Faculté de droit de Villetaneuse (Cerap)-Université de Paris XIII (Sorbonne-Paris-Cité)

« En instituant de telles interdictions, le législateur a porté au droit d’expression collective des idées et des opinions une atteinte « qui n’est pas adaptée, nécessaire et proportionnée ».»

Que dit l’article 3 de la loi censuré par le Conseil constitutionnel ?

Avant d’évoquer le sort de cet emblématique article 3, il est loisible de rappeler que le chef de l’État a saisi – sur le fondement de l’article 61 de la Constitution – le Conseil constitutionnel. En principe, le Président de la République n’a pas vocation à opérer une telle saisine…pour demander censure éventuelle d’un texte désiré par l’exécutif et voté par sa majorité parlementaire. Il interroge le Conseil constitutionnel sur la régularité des articles 2, 3 et 6 de la loi au regard de la liberté de manifester, de la liberté d’expression, de la liberté d’aller et venir (Députés et sénateurs de l’opposition  ont – également et logiquement – saisi le Conseil constitutionnel, toujours sur le fondement de l’article 61 de la Constitution).

L’article 3 de la loi insérait au sein du Code de la sécurité intérieure un article L. 211-4-1 nouveau : l’autorité administrative pouvait – sous certaines conditions – interdire à une personne de participer à une manifestation sur la voie publique. La même disposition permettait d’interdire – dans certains cas – à une personne de prendre part à toute manifestation pendant la durée d’un mois, et cela sur l’ensemble du territoire. De telles interdictions – édictées par l’autorité administrative compétente par le truchement d’un arrêté motivé – pouvaient advenir à l’encontre d’une personne représentant une « menace d’une particulière gravité pour l’ordre public ». Le législateur – animé par la volonté de « prévenir la survenue de troubles lors de manifestations sur la voie publique » – entendait sauvegarder l’ordre public, objectif de valeur constitutionnel. Si la notion d’autorité administrative a été soulignée en amont, c’est pour rappeler qu’il n’est pas de peu – au regard de la tradition républicaine – de lui octroyer de telles prérogatives.

Cet article 3 a suscité d’immédiates critiques puisqu’il écarte l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle (article 66-2 C.). Or, cette dernière a, notamment, pour mission d’assurer le respect d’un principe fondamental inhérent à l’État de droit : « Nul ne peut être arbitrairement détenu » (article 66-1 C.). L’article 3 de la loi était – en sa substance – frappé d’une forte suspicion en inconstitutionnalité.

Pourquoi le Conseil constitutionnel a-t-il censuré l’interdiction de manifester ?

En instituant de telles interdictions, le législateur a porté au droit d’expression collective des idées et des opinions une atteinte « qui n’est pas adaptée, nécessaire et proportionnée ». Le Conseil constitutionnel opère un classique contrôle de proportionnalité, raisonnabilité (selon une formule italienne), nécessité. Il jauge la norme déférée à l’aune d’une opération de balancement (balancing test, bilanciamento dei valori) : la restriction aux libertés fondamentales est-elle excessive au regard de l’objectif (légitime) de préservation de l’ordre public ? Réponse négative : le législateur n’a pas opéré une idoine conciliation entre les intérêts en présence. La pesée des intérêts n’a pas été équilibrée, au détriment du droit d’expression collective des idées et des opinions. Reçoit application ce que l’on pourrait dénommer théorie du moindre sacrifice : le législateur ne pouvait compresser de manière abnorme le droit visé et devait trouver une voie juridique moins restrictive. Cette nécessité d’une non-compression indue du droit d’expression collective des idées et des opinions est impérative en raison de la nature même de ce droit : enfant de la liberté d’expression et de communication (article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (DDHC)) son exercice constitue « une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés ». Nous sommes en présence d’un métaprincipe qui innerve l’ensemble de l’ordonnancement constitutionnel français, matriciel de surcroît : il est le support d’autres droits et libertés. Cela vaut a fortiori une fois rappelé que sont concernés aussi la liberté d’aller et venir ainsi que le respect de la vie privée (articles 2 et 4 de la DDHC de 1789).

L’article 3 de la loi mérite censure car a été  laissée à l’autorité administrative une « latitude excessive dans l’appréciation des motifs susceptibles de justifier l’interdiction ». En vertu de l’article 34 C. (domaine de la loi), de l’article 8 de la DDHC de 1789 (légalité des délits et peines), échoit au législateur la compétence de fixer – en des termes suffisamment clairs et précis – le champ d’application de la loi pénale et de définir les crimes et délits. Il en va de la nécessité d’« exclure l’arbitraire » dans le prononcé des peines et d’« éviter une rigueur non nécessaire » en la recherche des auteurs d’infractions. Or, le Conseil constitutionnel estime que le législateur a conféré à l’autorité administrative une latitude d’action trop importante : il n’a pas imposé que le comportement en cause présente nécessairement un lien avec les atteintes graves à l’intégrité physique ou les dommages survenant lors d’une manifestation … il n’a pas indiqué que la manifestation pouvait donner lieu à de tels atteintes ou dommages … il n’a pas imposé que l’interdiction soit prononcée sur le fondement d’un lien entre comportement reproché et violences commises … il n’a pas imposé la prise en compte de l’ancienneté du comportement pour justifier le prononcé d’une interdiction de manifester.

Qu’a dit le Conseil constitutionnel sur les autres dispositions ? Quel sera l’impact de cette décision sur la loi ?

Le Conseil constitutionnel a écarté tous les autres griefs visant la loi. Celle-ci n’a pas été adoptée en méconnaissance de la procédure parlementaire (cf. le droit d’amendement des élus) ; les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ont été respectées. Quant à l’article 2 de la loi (inspection visuelle et fouille des bagages, visite des véhicules), il passe avec succès le test de constitutionnalité. Un élément est décisif (cf. le contraste avec l’article 3 censuré et la présence de l’autorité administrative) : ces opérations – visant seulement des lieux déterminés et des périodes de temps limitées – sont placées sous le contrôle d’un magistrat de l’ordre judiciaire.

Si immobilisation d’une personne il y a, cela ne signifie pas interdiction de manifester ou interdiction de la manifestation. Il existe ici un équilibre – jugé satisfaisant par le juge – entre les restrictions imposées et la recherche d’auteurs d’infractions. Quant à l’article 6 de la loi (emprisonnement et amende en cas de dissimulation volontaire du visage), il est, lui aussi, conforme à la Constitution. L’occultation d’une partie du visage est de nature à empêcher l’identification d’une personne ; or,  le législateur a visé des situations où des troubles à l’ordre public sont commis (ou risquent d’être manifestement commis), qu’il s’agisse du début de la manifestation, de son déroulement ou de sa dispersion. De plus, le législateur a prévu une clause d’exception : la répression pénale ne s’applique pas en cas de dissimulation du visage pour motif légitime. Quant à l’article 8 de la loi (liste des obligations visant une personne placée sous contrôle judiciaire), il ajoute l’obligation de ne pas participer à des manifestations dans des lieux déterminés par le juge d’instruction ou le juge des libertés ou de la détention. Point de censure là encore, en raison du contrôle judiciaire institué : car ce contrôle judiciaire vise seulement une personne encourant une peine de prison … car ce contrôle judiciaire ne peut être prononcé qu’à raison des nécessités de l’instruction ou à titre de mesure de sûreté … car le juge peut proportionner l’interdiction de manifester aux exigences inhérentes au placement sous contrôle judiciaire car la personne concernée peut, à tout moment, demander la mainlevée du contrôle judiciaire.

S’agissant de l’impact de la décision du Conseil constitutionnel sur l’application effective de la loi, il semble in fine limité. Qu’il soit interdit à l’autorité administrative d’interdire de manifester est certes salutaire ; reste que toutes les autres dispositions permettant concrètement de lutter contre des individus susceptibles de porter atteinte à l’ordre public ont été validées. Cette décision est surtout importante au regard de la théorie de l’État de droit : plus l’autorité administrative intervient dans le champ constitutionnel des libertés fondamentales (au détriment de l’autorité judiciaire), plus advient un risque de restrictions indues de ces libertés. L’administrativisation croissante du droit pénal représente un enjeu majeur au regard de la césure classique préservation de l’ordre public/préservation des libertés fondamentales. Cette propension à développer un droit administratif pénal est – selon une doctrine autorisée (cf. Foucault, Agamben, Jacobs) – le marqueur d’une pénalisation rampante des sociétés contemporaines.

Pour aller plus loin :

Par Franck Laffaille.

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