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Berges de Seine : un casse-tête pour tous

Par un jugement du 21 février 2018, le tribunal administratif de Paris a annulé la délibération du Conseil de Paris déclarant l’intérêt général de l’opération d’aménagement des berges de la rive droite de la Seine du 26 septembre 2016 et par voie de conséquence l’arrêté du maire de Paris créant une promenade publique sur l’emplacement de la voie Georges Pompidou du 18 octobre 2016. La décision ne réserve pas de surprise majeure mais soulève néanmoins quelques interrogations. Décryptage par Aude Rouyère, professeur de droit à l’Université de Bordeaux. 

« Il apparaît que relever les manquements de l’étude d’impact n’établit pas la non-pertinence du projet »

Dans quelle mesure a-t-on assisté à une ouverture du prétoire particulièrement large?

Le Tribunal a reconnu l’intérêt à agir d’un usager régulier de la voie Pompidou, d’un contribuable local qui se dit affecté par une délibération qui engage les finances communales, de résidents invoquant des nuisances générées par le projet. Il a statué également en faveur de celui de la région Ile-de-France, compétente pour définir la politique régionale des déplacements, et celui de l’établissement public territorial Paris-Est-Marne et Bois,  compétent en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement.

Cette conception ouverte de la qualité pour agir contribue, en l’espèce, à la fonction démocratique et … aux enjeux politiques du recours pour excès de pouvoir. Elle s’inscrit dans un droit positif établi mais non linéaire.

Le Conseil d’Etat a admis que tout citoyen résidant dans la région est recevable à contester la légalité du décret portant approbation du schéma d’aménagement de la Corse (CE 14-01- 1994 n°135936), qu’une personne se prévalant de la seule qualité d’habitant d’une zone susceptible d’être traversée par une autoroute justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour contester la légalité du décret approuvant le schéma directeur routier national (CE 21-10- 1994 n° 138077) et, depuis une décision célèbre (CE 29-03-1901 n°94580), que la qualité de contribuable communal détermine un intérêt à contester la légalité de délibérations engageant des dépenses.

Mais la Haute juridiction a aussi décidé que « si les riverains d’une voie inscrite sur la liste des routes à grande circulation justifient d’un intérêt (…), il n’en va pas de même pour les personnes qui, sans en être riveraines, sont seulement résidentes d’une zone traversée par une telle voie ; que la qualité d’usager de cette voie comme celle de contribuable départemental ne sont pas, non plus, de nature à conférer un intérêt donnant qualité pour agir» (CE 3-08-2011 n° 330566) ou que l’intérêt à agir du contribuable local peut être lié à la condition que les conséquences directes de la délibération attaquée sur les finances communales soient d’une importance suffisante (CE 1-06-2016 n° 391570).

Les illégalités relevées mettent-elles en cause le projet lui-même ?

Le tribunal de Paris a estimé que l’étude d’impact du projet sur le fondement de laquelle a été réalisée l’enquête publique précédant la délibération du 26 septembre 2016 comportait des inexactitudes, des omissions et des insuffisances concernant les effets du projet. Il a examiné l’étude de l’état initial de la circulation et des trafics, celle des effets du projet sur ces derniers, et l’analyse des effets du projet sur la qualité de l’air et sur les nuisances sonores et les éventuelles mesures compensatoires pour limiter ces dernières. Il parvient à la conclusion que « s’ajoutant les unes aux autres sur des points essentiels », ces inexactitudes, omissions et insuffisances (…) n’ont pas permis au public d’apprécier les effets du projet d’aménagement envisagé (…) et ont ainsi pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ».

Le tribunal a également relevé un défaut de base légale de l’arrêté du 18 octobre 2016, car pris sur le fondement de l’article L. 2213-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (qui permet seulement au maire d’interdire l’accès des voitures à une voie, à certaines heures, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement) au lieu de l’article L. 2213-4 (qui lui permet d’ « interdire l’accès de certaines voies (…) aux véhicules dont la circulation  (…) est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l’air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques ».

La lecture attentive des motifs du jugement permet de prendre la mesure du problème. Il apparaît tout d’abord que relever les manquements de l’étude d’impact n’établit pas la non pertinence du projet. Il s’agit  d’une « absence d’information » (sur le taux de transit), d’une absence de précision et de justification de données favorables au projet (le phénomène d’évaporation du trafic), de la méthode d’évaluation (des effets sur la pollution atmosphérique et sur les nuisances sonores), et  du manque de mesures compensatoires (vis-à-vis des nuisances sonores). Au total, rien qui ne puisse être repris, pour ne pas dire « rattrapé », en faveur du projet.

Quant à la substitution de base légale de l’arrêté à laquelle le juge a refusé de procéder compte du pouvoir d’appréciation différent que suppose l’énoncé de la référence textuelle  adéquate, elle pourra  être opérée sans difficulté particulière lors de l’adoption d’un nouvel arrêté.

Une solution de statut quo d’attente est-elle envisageable ?

L’annulation de l’arrêté prononçant la fermeture des voies sur berge  entraîne en principe un rétablissement du droit en vigueur avant son adoption, c’est-à-dire l’ouverture à la circulation sur les 3,3 kilomètres de berges visés. Le seul moyen d’y faire obstacle est de faire appel de la décision (ce qui est prévu) mais en outre d’obtenir un sursis à exécution du jugement puisque l’appel n’est pas suspensif (art R811-14 CJA), ce qui, compte tenu des conditions qui le caractérisent  (art R811-15 CJA) reste exceptionnel. Seule l’obtention de ce dernier offrira à la mairie une position d’attente juridiquement solide jusqu’à la décision d’appel. Dans le cas contraire, celle-ci ne disposera que d’un délai raisonnable d’exécution de la décision que l’on peut estimer à quelques mois (jusqu’à 6 mois en cas de difficulté particulière, CE 26-05-2010 n° 316292).

Peut-on imaginer de redonner dès maintenant un fondement juridique au statut piétonnier des berges ? La maire de Paris a annoncé  son intention de prendre un arrêté «permanent» pour maintenir piétonnes les voies sur berge. Sur quelle base légale reposerait ce texte qui, selon ses termes, «prend en compte les recommandations du tribunal administratif». On peut supposer en toute logique qu’il s’agira de celle que le juge n’a pas voulu substituer lui-même, soit l’article L. 2213-4 du CGCT, et ce d’autant plus qu’Anne Hidalgo a affirmé vouloir placer le nouvel arrêté sur «un autre terrain, relatif à la défense du patrimoine et à l’intérêt touristique» (Libération du 4 mars). Mais il reste que la délibération du Conseil de Paris a été annulée. La question qui se pose alors,  est de savoir si ce nouvel arrêté peut être pris sans une délibération du Conseil de Paris déclarant l’intérêt général de l’opération d’aménagement des berges. Le tribunal a jugé que le précédent arrêté « n’aurait pu être légalement pris en l’absence de la délibération du 26 septembre 2016 ». Or, il s’inscrivait dans une opération d’aménagement des berges exigeant une  étude d’impact au titre du code de l’environnement (rubrique 6°d de l’annexe à l’article R.122-2). En soi le projet de piétonisation du nouvel arrêté ne devrait pas être très différent du précédent…mais la version de l’article R.122 et de son annexe  a été modifiée en 2017, de telle sorte que l’exigence d’une évaluation environnementale est très sérieusement discutable, pour ce seul aménagement piétonnier.

Par Aude Rouyère

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