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Arrêtés anti-pesticides : l’incompétence des maires en question

Le 27 août dernier, le tribunal administratif de Rennes a suspendu l’exécution de l’arrêté anti-pesticide qui avait été pris par le maire de Langouet. En multipliant ces arrêtés (à Audincourt, Revest-des-Brousses, ou encore à Val-de-Reuil…), les maires espèrent un durcissement de la législation en ce qui concerne les pesticides, de plus en plus source d’inquiétude pour une partie de la population.

Décryptage par Michel Degoffe, Professeur de droit public à l’Université Paris Descartes, Co-directeur du master droit du développement durable.

« La volonté des maires de réglementer l’usage des pesticides se heurte au fait que le ministre détient un pouvoir de police administrative spéciale en ce domaine, qui interdit, sauf péril imminent, toute intervention du maire, en tant qu’autorité de police administrative générale. »

Que s’est-il passé dans l’affaire avec le maire de Langouet ?

Par un arrêté du 18 mai 2019, le maire de Langouët a réglementé les modalités d’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune. Le préfet d’Ille-et-Vilaine a déféré cet arrêté au tribunal administratif de Rennes et demandé la suspension de l’arrêté. L’affaire posait tout d’abord, une question originale. Comme on le verra plus loin, la volonté des maires de réglementer les antennes de téléphonie mobile, les OGM ou ici l’usage des pesticides se heurte au fait que le ministre détient un pouvoir de police administrative spéciale en ce domaine, qui interdit, sauf péril imminent, toute intervention du maire, en tant qu’autorité de police administrative générale.

Le maire de Langouët le savait. C’est pourquoi dans un premier temps, il souhaitait remettre en cause la constitutionnalité de ces dispositions législatives qui confient la réglementation des activités au ministre et pas au maire. Le juge des référés du tribunal administratif de Rennes a rejeté cette argumentation.

La libre administration des collectivités territoriales est affirmée aux articles 34, 72 et 74 de la Constitution. La commune soutenait que les dispositions du Code rural qui confient au seul ministre la réglementation des pesticides méconnaissaient cette libre administration. Elle demandait donc au Conseil d’État de renvoyer cette question prioritaire de constitutionnalité. Le juge des référés a refusé de la faire estimant que la question n’est pas sérieuse. Le pouvoir du ministre pour prendre des mesures d’interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant les produits phytopharmaceutiques, dans l’intérêt de la santé publique ou de l’environnement, est prévu à l’article L. 253-7 du Code rural, compétence confirmée par l’article R. 253-45 du même Code. Selon le tribunal administratif, les articles 34 et 72 de la Constitution n’impliquent pas que le législateur confie le pouvoir de réglementer certaines matières aux collectivités territoriales plutôt qu’au ministre.

Le maire a-t-il les pouvoirs pour prendre un arrêté interdisant les pesticides ?

Le maire ne peut pas réglementer l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune.

Dès lors que, selon le juge des référés, la Constitution ne s’oppose pas à ce que le législateur confie au ministre et non aux autorités locales la compétence pour réglementer l’usage des produits phytopharmaceutiques, l’arrêté du maire avait peu de chance d’être jugé légal. En effet, dans le passé, à propos d’arrêtés de maires qui avaient interdit la culture des OGM ou l’installation d’antennes de téléphonie mobile sur leur territoire, le Conseil d’État avait jugé que dès lors qu’en ces domaines, la loi avait conféré un pouvoir de police spéciale au ministre, ce pouvoir était exhaustif ne laissant aucune place à une appréciation du maire (CE 24 septembre 2012 Commune de Valence, n° 342990 pour la réglementation des OGM, CE 26 octobre 2011 Commune de Saint-Denis, n° 326492 pour les antennes de téléphonie mobile).

Certes, autorité de police administrative générale dans sa commune, le maire doit veiller au bon ordre et notamment à la salubrité publique, c’est-à-dire à la santé mais le maire « ne saurait en aucun cas s’immiscer, par l’édiction d’une réglementation locale, dans l’exercice d’une police spéciale que le législateur a organisée à l’échelon national et confiée à l’État ». Dans toutes ces affaires, pour ne pas rester inactif, le maire invoque le principe de précaution garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement qui a valeur constitutionnelle. Mais, il suffit de lire cet article pour comprendre que le principe ne permet pas à une autorité, en se fondant sur lui, de remettre en cause l’agencement des compétences : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en oeuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Or, les articles L. 253-1 et suivants du Code rural ont instauré une police spéciale des produits phytopharmaceutiques.  Il appartient ainsi au ministre, sur le fondement de l’article L.253-7-I du Code rural, de prévoir l’interdiction ou l’encadrement de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment «les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables ».

Didier Guillaume, ministre de l’Agriculture, a annoncé que l’Etat imposera des zones de non traitement faute d’accord pour les zones d’épandage. Qu’est-ce que cela signifie concrètement ?

Si le ministre ne prend pas une réglementation suffisamment protectrice, son arrêté sera annulé ce qui est déjà arrivé. Le juge des référés du tribunal administratif cite un arrêt du Conseil d’État du 26 juin 2019 (n°415426) dans lequel le Conseil d’État annulé l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l’article L. 253-1 du Code rural parce que le ministre n’a pas prévu de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par des produits phytopharmaceutiques. Par conséquent, quand le ministre de l’Agriculture annonce qu’il va prendre une réglementation en la matière, il ne fait que se conformer à une exigence légale et à la nécessité de tirer les conséquences de l’arrêt du Conseil d’État. Il y avait donc un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté du maire qui a conduit fort logiquement le juge des référés à le suspendre. Le maire ne pourrait agir que dans l’hypothèse d’un péril imminent. Mais s’il invoquait un tel péril, il faudrait qu’il s’appuie sur des faits précis qui démontrent que certains de ses administrés souffrent de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ce que le maire de Langouët ne démontrait pas dans cette affaire. (TA Rennes, ordonnance 27 août 2019, n°1904033).

Pour aller plus loin :

Par Michel Degoffe.

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