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Les anti-Brexit peuvent-ils encore faire plier Theresa May ?

Considérant que le peuple britannique a été mal informé, l’ancien Premier ministre John Major, s’est déclaré favorable à un nouveau référendum sur le Brexit. Tony Blair, lui aussi ancien Premier ministre, a quant à lui jugé chimérique la position des travaillistes selon laquelle il serait possible de renégocier l’accord de retrait au cas où le Parlement britannique le désapprouverait, lors d’une interview à la Radio 4 de la BBC, . Est-il encore envisageable de stopper le Brexit  à l’heure où le tout nouveau parti « Renew » s’est créé avec cet objectif ? 

Décryptage avec Aurélien Antoine, professeur de droit à l’Université Jean Monnet de Saint-Etienne et Directeur de l’Observatoire du Brexit.

« Selon l’article 68 de la Convention de Vienne, un État a toujours la capacité de se désengager d’une procédure de retrait d’un accord international »

L’ancien Premier ministre britannique Tony Blair a-t-il raison dans ses déclarations ?

Il importe, dans le cadre des discussions entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sur le Brexit, de bien distinguer ce qui relève du juridiquement pensable et du pratiquement irréalisable.

Rappelons que, en droit, le régime des négociations est déterminé par l’article 50 du Traité sur l’Union européenne. Si la « renégociation » n’est pas clairement mentionnée, il est possible pour le Conseil européen de décider à l’unanimité, et en accord avec l’État concerné, de proroger le délai de deux ans qui court à partir de la notification du retrait (art. 50, § 3). Le Gouvernement pourrait solliciter du Conseil cette prolongation en cas de conflit avec le Parlement sur le contenu de l’accord qui pourrait se concrétiser de deux façons : en vertu d’une résolution négative à l’issue des négociations (le ministre chargé du Brexit, David Davis, ayant promis un tel vote, tant sur les modalités du retrait que sur la nature de la future relation avec l’Union) ; ou par un refus explicite de ratifier le traité avant le terme de 21 jours de session parlementaire suivant le dépôt des instruments de ratification au Parlement.

Apparemment, la mise en œuvre du dispositif précité n’est pas insurmontable. Ce n’est pourtant pas le cas pour des motifs pratiques liés aux limites temporelles imposées par l’article 50 et au droit applicable outre-Manche. Il est prévu que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne devront être acquises au plus tôt à la mi-octobre 2018, soit environ cinq mois et demi avant la date du Brexit fixée au vendredi 29 mars 2019 à 24 h. Dans ce délai, et après avoir adopté le EU (Withdrawal) Bill, le Parlement britannique sera sollicité à trois reprises : d’abord sur l’issue des négociations et la relation future, ensuite en vue de la ratification du traité, et enfin pour l’incorporation de ce dernier en droit national. En parallèle, le Conseil devra se prononcer à la majorité qualifiée après approbation du Parlement européen. Si le traité est repoussé à l’une ou l’autre de ces étapes, le Gouvernement britannique voudra sans doute relancer les négociations pour parvenir à un nouvel accord en quelques semaines tout en tenant compte de la position des parlementaires. Il se pourrait que le rejet britannique ne convienne pas aux institutions européennes si, de leur côté, elles valident le traité. Dans ces circonstances, le plus prudent serait d’obtenir la prorogation stipulée à l’article 50 TUE. Or il est hautement improbable que le consentement unanime des 27 soit acquis dans un laps de temps qui sera fort bref en raison des multiples discussions et votes qui se dérouleront à Westminster. Ce consentement est même inenvisageable si le Conseil et le Parlement européen ont déjà statué positivement sur les conditions du retrait. Par conséquent, Tony Blair, bien qu’il ait tort en théorie, a raison d’un point de vue politique.

Si les négociations échouent, le recul (c’est-à-dire la remise en cause du Brexit) souhaité par Tony Blair est-il possible au regard du droit britannique ?

À titre liminaire, précisons que tout retour en arrière ne saurait découler directement du rejet de l’accord qui est actuellement discuté. Une résolution négative, le refus explicite de le ratifier, ou l’absence de transposition en droit interne ne peuvent faire échec au Brexit.

En revanche, rien n’empêche le Parlement souverain d’adopter un texte idoine qui mettrait fin au processus de retrait. De même, un second référendum sur le Brexit est aussi possible juridiquement si le Parlement vote une loi pour l’organiser. Dans toutes ces hypothèses, il faudrait une majorité aux Communes soutenue par le Gouvernement pour renverser le choix fait par les électeurs le 23 juin 2016 ou les solliciter à nouveau. En toute logique, ceci ne serait concevable qu’avant que les parlementaires s’expriment sur l’accord de retrait en octobre 2018. Quoi qu’il en soit, il s’agit de conjectures dans la mesure où les partis conservateur et travailliste sont fermés à une telle éventualité. Tony Blair défend donc une position irréalisable dans les circonstances politiques actuelles.

Et en droit de l’Union européenne, le retour en arrière est-il possible ?

Cette idée a été soutenue par plusieurs représentants de l’Union européenne, dont Donald Tusk en novembre 2017. L’article 50 n’apporte pas de réponse, alors même qu’il permet d’envisager un prolongement des négociations et une nouvelle adhésion de l’État qui s’est retiré. La question de la réversibilité du processus de sortie d’un État membre de l’Union européenne ne fait l’objet, pour l’heure, d’aucune certitude juridique. Dans son jugement du 24 janvier 2017, la Cour suprême du Royaume-Uni semble retenir l’impossibilité de revenir sur le Brexit. La position des juges britanniques peut se comprendre pour des motifs difficilement synthétisables en quelques phrases ici. En droit de l’Union européenne, l’analyse contraire est plus crédible. En l’absence de clarté de l’article 50, la solution tirée du droit international public ne manque pas de pertinence. Selon l’article 68 de la Convention de Vienne, un État a toujours la capacité de se désengager d’une procédure de retrait d’un accord international. Cette règle générale a vocation à s’appliquer quand la loi spéciale est muette ou incomplète. Lord Kerr, qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50, a d’ailleurs estimé que la réversibilité était difficilement discutable. Dans un entretien retranscrit sur le site Politico, il a soutenu que « les règles du jeu au sein de l’Union européenne sont telles que vous pouvez changer d’avis ». Il n’en demeure pas moins que l’épineuse question de la réversibilité du Brexit mériterait que la Cour de Justice soit saisie. Toutes les tentatives juridictionnelles en ce sens outre-Manche ont, pour l’instant, échoué.

Par Aurélien Antoine

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