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Affaire Benalla : quels sont les pouvoirs d’une commission d’enquête parlementaire ?

Après les révélations du Monde sur un collaborateur de la Présidence de la République, filmé en train de frapper des manifestants en marge du défilé du 1er Mai, les membres de la commission des lois de l’Assemblée nationale et de celle du Sénat ont souhaité se doter des prérogatives d’une commission d’enquête.

A quoi sert une Commission d’enquête parlementaire et quels sont ses pouvoirs ? Décryptage par Olivier Dord, professeur de droit à l’Université Paris Nanterre.

 « La Commission d’enquête peut saisir directement le parquet, au titre de l’article 40 du code de procédure pénale »

 Comment une commission d’enquête parlementaire est-elle créée (à partir de quel événement) ?

Dans toutes les démocraties, les commissions d’enquête constituent un instrument traditionnel et ancien du contrôle du Parlement sur l’action du pouvoir exécutif. Elles permettent aux parlementaires de recueillir des informations par l’exercice de larges pouvoirs d’investigation et d’audition[1].

Pour être approuvée par une assemblée parlementaire, la création d’une commission d’enquête doit répondre à des conditions liées à l’objet des investigations et au respect de la séparation des pouvoirs. Sur le premier point, le règlement de l’Assemblée nationale souligne ainsi que le projet de création d’une commission d’enquête doit « déterminer avec  précision  soit  les  faits  qui  donnent  lieu  à  enquête,  soit  les  services  ou entreprises  publics  dont  la  commission  doit  examiner  la  gestion. ». Interprétée de façon souple par chaque assemblée, cette exigence offre un champ d’investigation à peu près illimité. Tous les faits ou services ou entreprises publics peuvent faire l’objet d’une enquête, en particulier lorsqu’ils attirent l’attention des médias… Ainsi, l’Assemblée nationale crée en 1995 une commission d’enquête sur les sectes. En 2006, elle fait de même sur les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau. Sur le second point, une commission d’enquête ne peut être créée sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires. Si la commission existe, sa mission prend fin dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle enquête. Le ministre de la justice informe le président de l’assemblée concernée des informations en cours. En pratique, la délimitation du champ respectif de l’enquête parlementaire et des investigations judiciaires peut donner lieu à un délicat « travail de dentellière ».

En l’état des textes, l’Assemblée nationale peut décider de créer une commission d’enquête dans trois cas. En premier lieu, lorsque un ou plusieurs députés déposent une proposition de résolution tendant à la création d’une telle commission. Ce texte expose les motifs de la demande et détermine l’objet de l’enquête. Cette proposition est alors transmise à la commission permanente compétente au fond qui examine sa recevabilité et se prononce sur son opportunité. L’Assemblée nationale se prononce ensuite en séance publique sur la création de cette commission d’enquête.

En second lieu, un « droit de tirage » permet désormais de garantir, de jure une fois par session ordinaire, la création d’une commission d’enquête à un groupe d’opposition ou à un groupe minoritaire. Il suffit que le président de ce groupe le demande pour que la Conférence des présidents prenne acte de la création de cette commission.

Enfin, depuis 1996, une commission permanente peut demander à l’Assemblée nationale de lui conférer les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête. Cette situation particulière doit être motivée par le contrôle de l’action du Gouvernement ou l’évaluation de politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente. Les exemples sont rares.[2]

Au Sénat, les procédures de création d’une commission d’enquête sont les mêmes. Rien n’interdit au demeurant aux deux assemblées parlementaires de créer chacune une commission d’enquête sur le même sujet. C’est le cas dans l’Affaire Benalla.

Qui décide de la composition de cette commission et quels sont ses pouvoirs ?

Les textes en vigueur disposent que les membres des commissions d’enquête sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Chaque président de groupe fait en conséquence connaître au président de l’assemblée concernée le nom des candidats qu’il propose. La publication de ces noms vaut nomination. Le  bureau  d’une  commission d’enquête est élu par ses membres au  scrutin  majoritaire secret  par  catégorie  de fonction.

À l’Assemblée nationale, une commission d’enquête comprend trente commissaires au plus. Le bureau est composé d’un président, de quatre vice-présidents et de quatre secrétaires et d’un rapporteur. La  fonction  de  président  ou  de  rapporteur revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition. Dans le cas où une commission permanente exerce les attributions d’une commission d’enquête, le président est celui de la commission permanente et c’est la fonction de rapporteur qui est assurée par un membre de l’opposition. Par ailleurs, tous les membres de la commission permanente sont membres de la commission d’enquête.  Ainsi la commission des lois de l’Assemblée nationale qui enquête actuellement sur « l’Affaire Benalla » reste présidée par Yaël Braun-Pivet, députée LRM et son rapporteur est Guillaume Larrivé, député LR.

Dans les six mois au plus dont elle bénéficie pour conduire ses travaux, une commission d’enquête dispose de pouvoirs importants. En résumé, elle exerce deux prérogatives principales. D’abord elle bénéficie d’un droit de citation directe des personnes qu’elle souhaite auditionner. Celles-ci sont tenues de déférer à la convocation, au besoin par la force. Elles sont entendues sous serment. Ces obligations sont assorties de sanctions pénales. Les poursuites judiciaires sont exercées à la demande du président de la commission d’enquête ou du bureau de l’assemblée concernée, une fois le rapport de la commission publié. Ensuite, le rapporteur de la commission d’enquête jouit d’un pouvoir d’investigation sur place et sur pièces lui permettant d’accéder à toutes les informations de nature à faciliter sa mission. Il est habilité à se faire communiquer tout document, à l’exception de ceux revêtant le caractère de secrets protégés par la loi.

Enfin, quel est son but final et quelles sont les sanctions éventuelles qu’elle peut prononcer ?

Le but d’une commission d’enquête est en réalité assez modeste : il s’agit pour elle de remettre son rapport à l’assemblée parlementaire qui l’a créée ! Ce rapport est en principe publié. Une commission d’enquête ne dispose donc d’aucun pouvoir d’injonction notamment à l’égard du gouvernement et encore moins d’un pouvoir de sanction à l’encontre de quiconque. La portée d’un rapport d’enquête est uniquement informative : il livre d’abord aux parlementaires, puis au grand public, des éléments d’information, souvent précieux, sur des évènements méconnus ou complexes, ou sur les difficultés d’un service ou d’une entreprise publics. Le contrôle parlementaire passe avant tout par l’information des assemblées et de leurs membres.

Cette absence de tout caractère contraignant du rapport d’enquête ne signifie pas pour autant que celui-ci reste forcément sans conséquence. Les conclusions et propositions, qui en constituent une large part, peuvent connaître une certaine postérité si les différents organes de l’État s’en saisissent. Le gouvernement peut ainsi reprendre à son compte et mettre en œuvre tout ou partie des recommandations d’un rapport. Le législateur peut également modifier les textes en vigueur en s’inspirant des recommandations d’un tel rapport. Enfin, durant ses travaux, une commission d’enquête peut découvrir des faits pénalement réprimés. Elle peut alors transmettre ces informations à la Chancellerie, ou encore saisir directement le parquet, au titre de l’article 40 du code de procédure pénale. Autrement dit, une commission d’enquête parlementaire n’est que le moyen d’assurer l’information de la Représentation nationale et ne constitue nullement une fin qui permettrait de trancher une question de société ou de résoudre les dysfonctionnements d’un service public !

Par Olivier Dord

[1] En France, ces commissions apparaissent avec le régime parlementaire sous la Monarchie de Juillet. Impliquées dans la déstabilisation des cabinets sous les IIIe et IVe Républiques, les commissions d’enquêtes voient leur régime strictement défini sous la Ve. De façon symbolique, il faut attendre la révision constitutionnelle de 2008 pour que ces commissions figurent dans la Loi fondamentale. L’article 51-2 de la Constitution de 1958 dispose dès lors : « Pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies au premier alinéa de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d’information. ».

[2] En pratique, cette situation est très rare. Deux cas seulement peuvent être recensés. Sous la XIVe législature tout d’abord, la commission des lois de l’Assemblée nationale est dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête en décembre 2015 pour assurer le contrôle parlementaire sur l’application de l’état d’urgence. Sous la XVe législature ensuite, la commission des lois est autorisée le 20 juillet 2018 à enquêter, dans le cadre de l’affaire dite « Affaire Benalla », sur les évènements survenus à l’occasion de la manifestation parisienne du 1er mai 2018.

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