Donald Trump a fait part de sa volonté de se retirer du Pacte mondial pour les réfugiés et les migrants, par le biais de Nikki Haley, la représentante permanente des Etats-Unis auprès des Nations unies le 2 décembre dernier.

Décryptage par Thibaut Fleury Graff, Professeur à l’Université Rennes 1 et co-Directeur du Master 2 « Affaires internationales au local ».

« L’attitude des Etats-Unis n’a pour autant rien de contraire au droit »

Qu’est-ce que le « Pacte mondial pour les réfugiés et les migrants » ?

Ce que la presse a appelé le « Pacte mondial pour les réfugiés et les migrants » n’est juridiquement et pour l’instant qu’une Déclaration – dite « Déclaration de New York » – adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 19 septembre 2016. Avec près de 245 millions de personnes vivant à l’heure actuelle dans un pays autre que celui où elles sont nées, dont 65 millions subissent une telle situation du fait de la pauvreté, de la guerre, ou de persécutions, le monde connaît les migrations les plus importantes depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale. Si divers outils existent déjà pour prendre juridiquement en compte la situation de ces migrants, dont la Convention de Genève de 1951 qui protège, notamment, les victimes de persécutions politiques, religieuses ou ethniques, les Etats membres de l’ONU ont souhaité poser les grandes lignes d’une action concertée de plus grande ampleur. Tel est l’objet de cette Déclaration. Selon ses termes en effet, il s’agit de mettre en place « la meilleure stratégie » possible pour « répondre au phénomène mondial des déplacements massifs de réfugiés et de migrants ». Les principaux éléments de cette stratégie consistent en une série d’ « engagements », dont peu cependant sont nouveaux.

La Déclaration consiste en effet davantage en un rappel d’engagements existants mais épars, ainsi rassemblés en un même texte : accueil des migrants et réfugiés axé sur l’individu, respect de leur dignité, prise en compte de la vulnérabilité de certains, respect des droits de l’Homme lors des contrôles aux frontières,  répression du trafic de migrants ou actions destinées à remédier aux principales causes des migrations – pauvreté, instabilité politique, conflits, etc.

Ce qui, toutefois, est un peu plus audacieux dans cette Déclaration, c’est l’intention qui y est manifestée de lancer des négociations en vue de l’adoption, en 2018, d’un « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières ». Ce Pacte regrouperait les engagements qui viennent d’être mentionnés, afin de développer une forme de politique migratoire mondiale fondée sur la coopération internationale, le respect des droits fondamentaux des migrants, leur accueil dans des conditions de dignité suffisante, et la lutte contre les causes de migrations et le trafic d’êtres humains. C’est de ce processus que les Etats-Unis viennent de se retirer.

Les Etats-Unis peuvent-ils s’en retirer ?

La presse nationale et internationale a affirmé un peu vite que les Etats-Unis s’étaient « retirés » du « Pacte mondial pour les réfugiés et les migrants ». Juridiquement, les choses sont un peu plus complexes : le seul texte actuellement en vigueur est la Déclaration de 2016, qui n’est qu’une recommandation des Nations unies sans valeur juridique contraignante. Le texte n’étant pas un traité au sens du droit international, un Etat ne peut pas s’en « retirer ». Comme tout Etat membre de l’ONU, les Etats-Unis sont et demeurent invités à appliquer les recommandations contenues dans cette Déclaration. Ce dont les Etats-Unis se sont par contre, retirés, c’est du processus de négociation en vue de l’adoption du Pacte. Ce processus est avancé, puisqu’après une phase de consultation entamée en mars 2017, il est passé depuis novembre dans sa deuxième phase. Dite d’ « inventaire », celle-ci consiste à passer en revue et analyser les informations recueillies durant la première phase, en vue de préparer les négociations intergouvernementales qui, courant 2018, permettront de fixer le contenu du Pacte – qui, lui, aura une valeur juridique obligatoire. L’attitude des Etats-Unis n’a pour autant rien de contraire au droit. Fondé sur la souveraineté des Etats et la nature volontaire de leurs engagements, rien ne leur interdit de prendre part ou non à des négociations internationales. La politique menée par Donald Trump depuis son élection le prouve à suffisance.

Pourquoi les Etats-Unis s’en retirent-ils et quels sont les changements à prévoir?

Depuis l’arrivée de Donald Trump à la Maison Blanche, les Etats-Unis ont modifié en profondeur leur politique diplomatique et juridique internationale. Alors que la présidence de Barack Obama a été marquée par le multilatéralisme et la coopération internationale, celle de Donald Trump l’est par l’unilatéralisme. Dans son premier discours devant l’Assemblée générale de l’ONU, prononcé le 19 septembre 2017, le Président américain affirmait ainsi que le succès des Nations unies « dépend de la force indépendante de ses membres », d’une « coalition de nations fortes et indépendantes » qui « embrassent leur souveraineté ». Aussi, ce qu’Obama ou ses prédécesseurs avaient fait, Trump l’a consciencieusement défait dès les premiers mois de son mandat : les Etats-Unis se sont retirés de l’accord de Paris sur le climat, ils ont largement compromis la réussite de l’accord sur le nucléaire avec l’Iran obtenu en 2015 après douze ans de négociations, ils se sont retirés de l’UNESCO comme de l’accord de libre-échange transpacifique, etc. La décision de se retirer des négociations sur le Pacte mondial pour les migrants et réfugiés s’inscrit dans la droite ligne de cette politique. Ainsi, selon la déclaration officielle faite le 2 décembre dernier par Nikki Haley, la représentante permanente des Etats-Unis auprès des Nations unies,  « les décisions relatives aux politiques migratoires ne peuvent être prises que par les Américains » et c’est donc à « eux-seuls » de décider « qui doit être autorisé à entrer dans le pays » et « comment contrôler au mieux » leur frontière. Qualifiée de « globale », l’approche de la Déclaration de New York est jugée « tout simplement incompatible avec la souveraineté des Etats-Unis ». En l’état, rien pourtant n’oblige juridiquement les Etats-Unis ou ne porte atteinte à leur souveraineté. Au contraire : leur décision de se retirer du processus de négociation aura pour seul conséquence de les priver de la possibilité de peser sur le contenu du Pacte à l’étude.

Par Thibaut Fleury Graff