Le gouvernement a présenté le 8 janvier dernier les grandes lignes du projet de réforme de la loi « Asile-Immigration », qui devrait être présenté prochainement en Conseil des Ministres.

Décryptage de la présentation de ce texte par Thibaut Fleury Graff, Professeur à l’Université Rennes 1, Co-Directeur du M2 « Affaires internationales au local »

« Concernant les demandeurs d’asile, aucune mesure positive ne semble envisagée »

Pourquoi réformer le droit de l’asile et de l’immigration ?

La réforme du droit de l’asile et de l’immigration était inscrite dans le programme du candidat Macron. Une fois élu, le nouveau Président de la République a très rapidement fait de la « refondation complète » des règles juridiques en la matière une priorité. Cette volonté réformatrice découle de l’inadaptation – réelle – de certaines règles actuelles au regard d’une augmentation constante des migrations en général et des demandes d’asile en particulier. La France a ainsi dépassé en 2017 le seuil symbolique des 100 000 demandes d’asile. S’il ne s’agit pas d’une « explosion » des chiffres, c’est l’aboutissement d’une augmentation constante et soutenue depuis une dizaine d’années. Ainsi, en 2007, le nombre de demandes ne s’établissait qu’à un peu plus de 35 000.

Cette augmentation a pour conséquence une saturation des dispositifs d’accueil, entraînant des conditions de vie indignes pour les migrants. Les plates-formes d’accueil pour demandeurs d’asile (PADA), chargées d’enregistrer les demandeurs et de leur fixer un rendez-vous à la préfecture, ne parviennent pas à faire face à la demande, obligeant ceux-ci à patienter des nuits durant pour espérer y entrer. Les préfectures elles-mêmes et les centres d’hébergements sont dans une situation qui n’est pas meilleure. Quant à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), chargé d’instruire les demandes au fond, et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), qui juge des recours contre les décisions de l’OFPRA, ils ne parviennent pas à tenir les délais que leur impose le législateur, en dépit d’une réduction significative de ceux-ci. Enfin, avec un taux de rejet des demandes d’asile de près de 60% à l’OFPRA et de plus de 80% à la CNDA, la question du devenir des déboutés n’a, jusqu’à présent, jamais trouvé de solution satisfaisante.

Ce contexte, que n’améliore pas l’incapacité de l’Union européenne à aborder de front et efficacement l’augmentation des migrations, pousse le gouvernement à légiférer. L’intention est louable, ce d’autant plus que la précédente réforme – qui ne date jamais que de 2015 – n’a fait qu’empirer les choses sur bien des points. La création des PADA en est particulièrement illustrative : en voulant centraliser les demandes et faciliter les démarches, le législateur précédent a engorgé les procédures. On peut cependant douter, au regard des mesures annoncées, de l’efficacité du texte à venir.

Que prévoit la réforme ?

Les grandes lignes du projet de loi ont été annoncées le 8 janvier dernier. On peut y trouver quelques – très – timides avancées concernant les droits et conditions d’accueil des migrants en situation régulière et de – très – nombreuses mesures destinées à les dissuader de venir ou de rester en France s’ils n’y sont pas autorisés.

Sur le premier point, sont très nettement privilégiés les migrants non-demandeurs d’asile en situation administrative régulière et/ou en bonne situation financière. Ainsi par exemple, les conditions d’accès aux titres « étrangers malades » sont restreintes, sauf pour la « patientèle solvable des hôpitaux » qui disposera d’un « passeport santé ». De même, le « passeport talent » est ouvert à de nouvelles catégories, et l’installation en France des étudiants et chercheurs facilitée. Quant à ceux qui ont obtenu le statut de réfugié ou une autre forme de protection, ils bénéficieront dans certains cas de cartes de séjour d’une durée allongée, et, pour les mineurs, d’une réunification familiale facilitée.   Concernant, par contre, les demandeurs d’asile, dont il faut pourtant rappeler qu’ils sont en situation régulière tant que leur demande n’a pas été rejetée, aucune mesure positive ne semble envisagée, sauf à considérer que la réduction des délais en est une.

C’est là l’un des points centraux de la réforme. Le gouvernement espère réduire deux délais, et en augmenter deux autres.

Si les propositions sont adoptées en l’état, les demandeurs d’asile n’auront plus que 90 jours, au lieu de 120 actuellement, pour enregistrer leur demande après leur arrivée sur le territoire. S’ils ne respectent pas ce délai, ils seront placés en procédure prioritaire, qui emporte des conséquences importantes (délais d’instruction et de jugement réduits, juge unique, etc.). En outre, en cas de rejet de leur demande à l’OFPRA, ils n’auront plus que 15 jours, au lieu d’un mois actuellement, pour saisir la CNDA. Inversement, deux délais seraient augmentés : celui de la retenue administrative, dont l’objet est de vérifier les titres de séjour de la personne retenue, et celui de la rétention administrative, dont l’objet est de faciliter l’exécution d’une obligation de quitter le territoire.

Enfin, d’autres mesures s’inscrivent dans la même sens, dont la plus emblématique est peut-être le souhait du gouvernement de mettre fin, dans certaines hypothèses, au caractère suspensif du recours devant la CNDA : une personne dont la demande d’asile aurait été rejetée par l’OFPRA pourra être renvoyée dans son pays avant même que la Cour ne juge de son recours.

Que penser de cette réforme d’un point de vue juridique ?

 Le Président répète à l’envi que la réforme fait preuve d’ « humanité » et reproche volontiers à ceux qui s’y opposent leur angélisme. Une chose cependant est certaine : si la réforme n’envisage pas une réduction des droits des migrants, elle vise clairement à rendre leur exercice plus difficile.

Ainsi, beaucoup des mesures proposées sont retorses : réduire de 120 à 90 jours le délai pour enregistrer une demande, ou d’un mois à 15 jours le délai de recours devant la CNDA, ce n’est pas permettre aux demandeurs d’avoir une réponse plus rapide. C’est les priver de la possibilité de constituer un dossier solide, cohérent, disposant des pièces nécessaires au soutien de leur demande. Cela va-t-il, comme l’allongement des délais de rétention ou l’hébergement directif, dissuader les demandeurs d’asile et migrants de venir en France ? C’est prêter un peu trop de crédit à la connaissance qu’ont les migrants du droit français de l’asile et des étrangers ! Qui plus est et en toute hypothèse, le système français demeure bien plus protecteur que beaucoup d’autres. Les mesures risquent donc, surtout, d’être contre-productives – quand elles ne s’exposent pas à la censure européenne. Contre-productives parce que des dossiers moins solides sont des dossiers plus facilement rejetés : le nombre de personnes en situation irrégulière risque d’augmenter, et la réforme ne prévoit rien de concret à leur sujet, sinon de rendre leur hébergement plus difficile. Le risque de censure de la Cour européenne des droits de l’Homme pèse en outre sur l’aménagement du caractère systématiquement suspensif du recours devant la CNDA : la France avait été condamnée à ce sujet en 2012. On admettra sans doute qu’on fait mieux en matière d’humanité que de réintroduire des dispositions censurées il y a cinq ans pour violation des droits de l’Homme…

Par Thibaut Fleury-Graff