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3 questions à Martin Collet sur les constats du rapport annuel de la Cour des comptes

La Cour des comptes a rendu public le 29 juin 2017 son rapport annuel sur « la situation et les perspectives des finances publiques » incluant l’audit sur les finances publiques demandé par le Premier ministre le 22 mai dernier. La Cour y dresse un constat peu amène pour le gouvernement précédent, en considérant notamment que « les textes financiers soumis à l’approbation de la représentation nationale (Projet de loi de finances pour 2017) ou à l’examen des instances européenne (Programme de stabilité) étaient (…) manifestement entachés d’insincérités » (p. 99).

Martin Collet, professeur de droit à l’Université Paris II Panthéon-Assas, décrypte les constats dressés dans le rapport annuel de la Cour des comptes.

« Si le constat est sévère, il n’en reste pas moins formulé avec prudence et cantonné à l’évaluation de plusieurs flux relativement complexes à chiffrer »

Que signifie la notion de sincérité en matière budgétaire ?

C’est au Conseil constitutionnel qu’il est revenu de dégager de manière prétorienne le principe de sincérité budgétaire dans une décision du 21 juin 1993, en le faisant découler de la Déclaration de 1789. Ce principe a depuis été inscrit au cœur de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. Selon le Conseil constitutionnel, la sincérité se définit comme une exigence de bonne foi. Plus précisément, il estime que la sincérité des textes financiers se caractérise par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ». Cela renvoie donc à la fois aux évaluations de recettes et de dépenses retenues par le gouvernement dans ses projets de lois puis adoptées par le Parlement.

Mais ce n’est pas tout : dans la mise en œuvre de ce principe, le Conseil constitutionnel s’est toujours montré particulièrement prudent, en estimant que seules les prévisions entachées d’erreur « manifeste » pourraient impliquer l’annulation du texte qui les intègre. Cela s’explique à la fois par le caractère éminemment aléatoires de prévisions macroéconomiques – dont le Conseil est parfaitement conscient – et par la difficulté à prouver l’intention du pouvoir politique de mentir.

En jugeant certaines évaluations de dépenses du projet de budget pour 2017 « manifestement sous-évaluées », la Cour des comptes contredit-elle le Conseil constitutionnel qui, de son côté, avait rejeté en décembre 2016 le grief d’insincérité soulevé par les parlementaires de l’opposition à l’égard de ce même texte ?

Non, et pour au moins deux raisons. D’abord, le Conseil comme la Cour des comptes ne se prononcent pas au même moment. Certaines évaluations qui pouvaient apparaître seulement « optimistes » en décembre 2016, au regard de la conjoncture d’alors, peuvent, avec le recul, susciter un regard plus critique. Ce changement de point de vue tient tout simplement à l’enrichissement des informations disponibles depuis lors. Ensuite, si la Cour des comptes identifie bel et bien des éléments d’« insincérité », elle n’emploie pas cette expression dans un sens tout à fait identique à celui retenu par le Conseil constitutionnel.

La Cour relève notamment que certaines surévaluations de recettes apparaissent « dépourvues de justification technique et paraissent avoir été dictées par le souci d’améliorer artificiellement le niveau de déficit prévu » (p. 57). Si le constat est sévère, il n’en reste pas moins formulé avec prudence et cantonné à l’évaluation de plusieurs flux relativement complexes à chiffrer : c’est ainsi que, à l’inverse, les évaluations globales de croissances et de recettes fiscales retenues par le gouvernement en décembre 2016 sont jugées, avec le recul, réalistes par la Cour. Ainsi, rien ne dit que si le Conseil constitutionnel devait se prononcer aujourd’hui, au regard des informations dont dispose la Cour des comptes, il en déduirait un cas d’insincérité globale du texte financier.

Les constats de la Cour des comptes n’ont-ils donc aucune portée ?

 Sur le plan strictement juridique, les conclusions des rapports de la Cour des comptes – lorsque, comme en l’espèce, elle intervient dans le cadre de ses compétences non-juridictionnelles – n’ont effectivement aucune portée contraignante ni ne produisent aucun effet de droit.

Mais cela ne signifie évidemment pas qu’elles n’ont pas de portée pratique : la forte médiatisation dont elles sont l’objet est de nature à inciter le gouvernement et le Parlement à modifier leur comportement, ou bien encore à leur fournir des arguments pour conduire certaines réformes jugées indispensables au regard des conclusions de la Cour. Et c’est bien la raison pour laquelle, depuis 1981, les nouvelles majorités s’empressent de manière quasi-systématique de commander un audit des finances publiques à une commission d’expert. L’objectivité prêtée à ces dernières – tout particulièrement lorsqu’il s’agit de la Cour des comptes – rend la tâche de l’opposition plus difficile : le gouvernement a tout loisir de présenter les mesures douloureuses qu’il envisage comme dictées par la nécessité plutôt que par un projet politique partisan.

Par Martin Collet

Martin Collet

Professeur à l’Université Paris II Panthéon-Assas

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