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3 questions à Laurence Burgorgue-Larsen sur le retrait américain et israélien de l’Unesco

L’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco) a annoncé, jeudi 12 octobre, le retrait des Etats-Unis de ses rangs. Peu de temps après, Israël a emboité le pas au retrait américain. Laurence Burgorgue-Larsen, Professeur de droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, décrypte ce retrait et ses conséquences.

 « Les Administrations Trump et Netanyahou ont exercé ici une compétence souveraine »

Rompre le lien d’appartenance à une organisation internationale comme l’Unesco est-il licite ?

 Le « retrait » d’un Etat membre d’une organisation internationale n’est pas un événement inhabituel et s’inscrit dans l’orthodoxie du droit qui régit leur fonctionnement. Mises à part certaines chartes constitutives d’organisations internationales qui ne disposent pas de bases juridiques afférentes au « retrait », la plupart d’entre elles toutefois prévoient une clause à cet effet (ex. l’art.1§5 de l’Organisation Internationale du Travail ou encore l’art. 50 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne). C’est le cas de la Convention créant l’Unesco – approuvée à Londres le 16 novembre 1945 – et qui prévoit en son article II.6 les conditions d’un désengagement étatique.

 Tout Etat membre peut se retirer après « avis » adressé au Directeur général. Toutefois, les effets de celui-ci ne sont pas immédiats puisqu’il devient opérationnel « au 31 décembre de l’année suivant celle au cours de laquelle l’avis a été donné». Autrement dit, ce n’est qu’au 31 décembre 2018 que les Etats-Unis et Israël seront techniquement libérés de leurs engagements auprès de l’Unesco. D’ici là, ce retrait « ne modifie en rien les obligations financières de l’Etat intéressé envers l’Organisation à la date à laquelle le retrait prend effet. » (art. II.6 in fine).

 On l’aura compris, « dénoncer » un traité international ou « se retirer » d’une organisation internationale, est le reflet de la logique propre au consensualisme qui caractérise le droit international. Si rien n’empêche un Etat de ratifier un traité international, rien ne l’empêche de le dénoncer ; il en va de même pour la participation à une organisation internationale : les Etats sont toujours techniquement en mesure de s’en retirer, qui plus est quand l’organisation elle-même en détaille la procédure comme c’est le cas de la Charte de l’Unesco. Ce faisant, les Administrations Trump et Netanyahou – à travers leurs chefs respectifs de la diplomatie, Rex Tillersen et Tzipi Hotovely – ont exercé ici une compétence souveraine.

Que signifient, en termes politiques, les retraits américains et israéliens de l’UNESCO ?

 Se retirer d’une organisation est un acte politique radical. En le mettant en œuvre, un Etat membre entend démontrer qu’il est prêt à rompre tout dialogue politique au sein d’un forum afin de protester contre la politique qui y est menée. L’histoire des organisations internationales depuis 1945 fourmille d’exemples en ce sens (ainsi le retrait du Maroc de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) en 1984 afin de protester contre l’adhésion de la République Sahraouie ; il réintégrait l’Union africaine – l’Organisation succédant à l’OUA – le 30 janvier 2017).

 S’agissant de l’Unesco, les Etats-Unis n’en sont pas à leurs premiers coups d’essai. Membres de cette organisation depuis le 4 nov. 1946, ils s’en sont retirés pendant 20 ans. En 1983, ils s’en mettent hors jeu, tandis que l’Administration de George W. Bush la réintégrait en 2003 afin de rallier des soutiens à la politique américaine en Irak. En 2013 toutefois, l’Administration Obama récidivait afin de protester contre l’admission de la Palestine comme membre à part entière. Ils procédèrent cette fois-ci à un « retrait financier », en totale contradiction avec l’article II.6 in fine de la Charte de l’Unesco. Ne plus verser leur contribution au budget ordinaire de l’Unesco est une manière d’étrangler son fonctionnement (ils y participent à hauteur de 25% de son budget ordinaire) et de faire pression à son endroit afin qu’elle change ses orientations générales. Israël optait pour la même démarche : depuis le 11 sept. 2011, cet Etat ne participe plus au budget ordinaire de l’Organisation.

 En 2017, l’alliance objective américano-israélienne se renforce : annoncer de façon concomitante et à grands renforts médiatiques leur retrait respectif de l’Unesco, est une stratégie politique consistant à créer un axe puissant afin d’imposer leurs vues stratégiques à l’Unesco et à ses membres. On sait que les deux Etats – dont les présidents respectifs s’apprécient[1]  ont été particulièrement irrités par deux décisions du Comité du Patrimoine mondial – organe composé de 21 membres élus par l’Assemblée générale. Elles concernent le statut de la vieille ville de Jérusalem et ses remparts (41 com. 7A 36) et celui la vieille ville d’Hébron/Al-Khalil (41 Com.8B1)[2], toutes les deux sous occupation israélienne. Les décisions rappelaient notamment l’importance de ces lieux pour les trois religions monothéistes et déploraient les atteintes à leur intégrité matérielle par la puissance occupante.

 Au-delà de la critique relative à la gabegie financière qui caractériserait le fonctionnement de l’Unesco et qui légitimerait leur retrait, ces deux pays accusent surtout l’Organisation d’être « anti-israélienne ». Le retrait est utilisé ici comme une arme tactique à des fins plus globales : fortifier Israël, en s’opposant à tout ce qui pourrait nuire à ses intérêts au Proche et Moyen-Orient, lesquels sont devenus aujourd’hui, sous l’empire de l’Administration Trump, ceux des Etats-Unis.

 Quelles sont les conséquences de ce double retrait pour l’Unesco ?

 Les conséquences financières de ce double retrait sont nulles pour l’Unesco, tandis que le coût politique est d’ores et déjà très élevé. Comme les deux pays sortants ne participent plus au budget ordinaire de l’Organisation depuis 2011, leur retrait ne changera rien à sa situation financière[3]. En revanche, il en va tout autrement sur un plan politique, puisqu’il intervient en pleine bataille de succession à la tête de l’Unesco. La Bulgare Irina Bokova (terminant son mandat à la Direction générale de l’Organisation), a été remplacée par la Française et ancienne ministre de la Culture, Audrey Azoulay. Cette succession eut lieu à la suite d’une campagne électorale des plus serrées qui prit corps au sein du Conseil exécutif de l’Unesco composé de 58 membres. Il fallut cinq tours de scrutin pour voir la Française s’imposer face à son adversaire Qatari, le dernier à rester en lice[4]. Mme Azoulay aura-t-elle suffisamment d’alliés politiques afin d’organiser la réintégration des deux pays sortants dans le giron multilatéral de l’éducation, la science et la culture ? Les séquelles laissées par cette diplomatie de rupture pourront-elles être dépassées ?

 Concrètement, et selon le délai mentionné à l’article II. 6 de la Charte de l’Unesco, la nouvelle Directrice générale a jusqu’à la fin de décembre 2018 pour tenter de le faire. D’ici là, la rupture politique s’accompagnera certainement, comme c’est souvent le cas, de stratagèmes afin de maintenir un lien, même ténu, avec l’Organisation (envoi d’observateurs, organisation d’une participation sélective, éventuel versement de contributions volontaires etc…). Il n’empêche, ils ne compenseront pas les effets dévastateurs d’une tactique politique d’envergure qui, au final, est tout à la fois une atteinte majeure au multilatéralisme, mais aussi une aggravation des clivages politico-religieux qui ne cessent de fracturer la planète…

Par Laurence Burgorgue-Larsen

[1] D. Sokatch (Chief executive of The New Israel Fund), New York Times, Oct. 14-15, 2017 : « The Israeli government’s hard-line tactics have found their way to the United States. »

[2] Voir par ex. le point 7 de la décision 41 com.7A.36.

[3] Au 12 oct. 2017, le total des impayés des USA s’élève à 542,671,681 USD tandis qu’à 8,529,080 USD pour Israël, voir http://www.unesco.org/new/fr/member-states/mscontent/status-of-contributions/

[4] Son élection sera définitive quand elle sera soumise le 10 novembre 2017 au vote de la Conférence générale qui réunit les représentants des 195 Etats membres de l’Organisation.

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