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3 questions à Eric Sales sur la réforme constitutionnelle turque

Le 16 avril dernier avait lieu un référendum important pour l’avenir de la Turquie. En répondant « Oui » en majorité, la population turque a approuvé la réforme de la Constitution de 1982. Décryptage de cette réforme avec Eric Sales, Maître de conférences à la Faculté de droit et de sciences politiques de l’Université de Montpellier.

“La réforme constitutionnelle ne fait que poursuivre la présidentialisation du régime en l’amplifiant et en attribuant au chef de l’Etat l’ensemble du pouvoir exécutif”

En quoi consiste le renforcement des pouvoirs du président Erdoğan ?

Avant de répondre à cette question centrale, il est important de souligner que les pouvoirs présidentiels ont déjà été renforcés par la pratique institutionnelle depuis l’élection du Président de la République de Turquie au suffrage universel direct mise en place par une réforme constitutionnelle du 10 mai 2007 et entrée en vigueur en 2014. Parlementaire à l’origine, le régime s’est présidentialisé sous le double effet de cette révision et de l’accession à la présidence de la République de Recep Tayyip Erdoğan lors des élections présidentielles du mois d’août 2014. Premier ministre de 2003 à 2014, il ne pouvait quitter la place centrale du pouvoir pour se contenter d’occuper une simple fonction présidentielle honorifique. Ainsi, son arrivée au nouveau palais présidentiel de Beştepe s’est traduite par un déplacement du centre de gravité du système politique du chef du gouvernement vers le Président de la République. Pour le dire autrement, l’ancien Premier ministre devenu chef de l’Etat s’est rapidement transformé en Président-Premier ministre. Dans les faits, le chef du gouvernement – nouvel hôte de Çankaya (ancien palais présidentiel) – est devenu un simple collaborateur agissant dans l’ombre du Président.

En conséquence, la réforme constitutionnelle adoptée par le référendum du 16 avril 2017 ne fait que poursuivre la présidentialisation du régime en l’amplifiant et en attribuant au chef de l’Etat l’ensemble du pouvoir exécutif. Avec la disparition officielle du Premier ministre à compter de 2019, ses prérogatives remontent au Président lequel nommera et révoquera les ministres ainsi que les hauts fonctionnaires. Comme avant, il pourra prononcer la dissolution de la Grande Assemblée Nationale de Turquie mais sans être tenu de respecter les anciennes conditions qui présidaient à son déclenchement. Au titre de ses nouveaux pouvoirs propres, il nommera un ou plusieurs vice-présidents ayant vocation à le remplacer lorsqu’il est en déplacement à l’étranger ou quand il est empêché. Par ailleurs, le Président – auparavant contraint d’observer une neutralité politique – pourra préserver les liens avec son parti politique d’appartenance et même en assurer la direction. Sa désignation populaire pour un mandat de cinq ans, organisée de façon simultanée avec les élections législatives pour la même durée alors que les députés étaient précédemment élus pour quatre ans, permettra de le faire Président en même temps que chef de la majorité parlementaire. Dans ces conditions, il sera difficile pour lui d’assurer pleinement la mission constitutionnelle de représentation de la République et du peuple turc. En associant ces nouvelles dispositions constitutionnelles à la détermination de la politique de la Nation étroitement liée, en pratique, au programme du candidat-président, le nouveau chef de l’Etat devient la clef de voûte des institutions.

En vertu des nouvelles règles constitutionnelles, il dispose, en outre, de la possibilité de présenter la loi de finances de l’année ce qui lui donne vraisemblablement un pouvoir d’initiative en la matière. Il détient également un droit de message au Parlement sur la politique interne et externe du pays et il fixe les politiques nationales de sécurité tout en prenant, en observation d’une formule très générale, les mesures nécessaires en la matière. Il peut s’agir, dans les cas extrêmes, du déclenchement de l’Etat d’urgence lequel nécessitera une intervention parlementaire pour être prolongé au-delà d’un délai de six mois. Son véto législatif est conservé par la réforme laquelle prévoit désormais l’exigence d’une majorité parlementaire qualifiée pour le surmonter. Son pouvoir de blocage sur l’activité législative et son autorité sur l’institution parlementaire sont donc renforcés. Sur le volet justice, la révision constitutionnelle de 2017 lui a permis de mettre définitivement la main sur le pouvoir juridictionnel en conférant au Président et au Parlement – c’est-à-dire à la majorité politique du moment – le pouvoir de nommer les juges constitutionnels et les membres du Conseil des juges et des procureurs.

Face à cette forme d’hyperprésidence, il n’y a ni reponsabilité politique ni réelle responsabilité pénale dès lors que son déclenchement repose sur une nécessaire majorité qualifiée de parlementaires difficile à réunir. Enfin, le mandat présidentiel d’une durée de cinq ans et la limite de deux mandats successifs sont maintenus. Toutefois, si le Parlement décide d’un renouvellement des élections législatives durant le second mandat du chef de l’Etat, ce dernier peut présenter à nouveau sa candidature. Ainsi, un simple calcul permet de comprendre que les députés de l’AKP pourront, le temps venu, offrir un troisième mandat au chef de leur parti politique.

Quels sont les projets de réforme du gouvernement Turc ?

Le projet de réforme essentiel vient d’aboutir avec une nouvelle modification de la Constitution de 1982. Il ne faut pas oublier que l’un des objectifs premiers de Recep Tayyip Erdoğan était, depuis longtemps, de remplacer la Constitution militaire de 1982 par une « Constitution civile ». Ne parvenant pas à la changer dans sa totalité, en l’absence notamment d’un accord sur la procédure à suivre, il a atteint son objectif par touches successives par le biais de révisions constitutionnelles. En bref, la Constitution militaire de 1982, changée à coups de plébiscites répétés, est devenue une Constitution présidentielle taillée à la mesure de l’autoritarisme de son titulaire.

Le projet le plus immédiat et le plus inquiétant, brandi avec une provocation certaine par le Président de la République, réside dans le rétablissement de la peine de mort en Turquie. Il l’avait déjà évoqué en réponse au coup d’Etat raté de juillet 2016. Il l’a rappelé pendant la campagne référendaire récente. Il vient de l’invoquer à nouveau à la suite de sa courte victoire lors du référendum du 16 avril 2017. L’insistance présidentielle donne donc à croire à une nouvelle et future révision de la Constitution. Pour ce faire, encore faudra-t-il trouver une majorité parlementaire suffisante pour permettre l’organisation d’un nouveau référendum. L’alliance politique entre l’AKP et les nationalistes du MHP, à l’origine de la réforme constitutionnelle qui vient d’être validée par le peuple, est encore envisageable sur ce sujet. Toutefois, s’il s’agit de punir les responsables de la tentative de putsch, il est clair que la remise en service et le prononcé de la peine capitale – au-delà de leur caractère discutable – se heurteront de front au principe constitutionnel de non-rétroactivité des peines. L’ignorer c’est oublier l’un des principes essentiels de tout Etat de droit. Si, en revanche, il s’agit, par la même occasion, de mettre fin au processus de négociations entre la Turquie et l’Union européenne, la voie tracée y conduira sans aucun doute.

Quelles seront les conséquences sur les négociations entre l’UE et la Turquie ?

Comme chacun le sait, l’ouverture du processus d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne a reposé sur l’existence de conditions préalables et notamment sur le respect des critères politiques de Copenhague ainsi que l’a reconnu le Conseil européen d’Helsinki en décembre 1999. Identifié comme pays candidat à ce moment-là, la Turquie verra la porte des négociations d’adhésion s’ouvrir en décembre 2004, avec un rendez-vous fixé en octobre 2005 par le Conseil européen de Bruxelles, peu de temps après la révision constitutionnelle du 7 mai 2004 ayant conduit à l’abrogation de la peine de mort dans le pays. L’histoire de la rencontre officielle de l’Union européenne et de la Turquie est donc marquée par ce symbole fort. Plus encore, sur le plan politique, l’AKP et son leader Erdoğan constituent le point de départ concret de l’aventure européenne de la Turquie. Si l’histoire de l’Europe et de la Sublime Porte est plus ancienne, il n’en reste pas moins vrai que le rapprochement de 2004 a été en partie l’œuvre du volontarisme politique du Premier ministre turc du moment. Toutefois, il risque d’être celui par lequel la rupture des négociations avec l’UE sera consommée. Il a d’ailleurs pris les devants en évoquant récemment la possible tenue d’un référendum sur une suspension des négociations d’adhésion. Un « breakturc » en quelque sorte.

Le 3 octobre 2005, le « cadre de négociations » précisait qu’elles « sont un processus ouvert dont l’issue ne peut être garantie à l’avance » et qu’elles dépendent de la capacité d’assimilation de l’Union, ainsi que de la capacité de la Turquie à assumer ses obligations. En réactivant la peine de mort en Turquie, la suspension officielle de processus d’adhésion – au regard des diverses réactions européennes déjà exprimées – pourrait reposer sur la méconnaissance délibérée des critères politiques de Copenhague. Du côté du Conseil de l’Europe, la Turquie devrait également justifier sa position au regard du Protocole numéro 6 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales concernant l’abolition de la peine de mort, signé le 15 janvier 2003, ratifié le 12 novembre et entré en vigueur le 1er décembre de la même année dans cet Etat. Si, selon les mots du Président turc, la Turquie est rentrée dans « une nouvelle ère » à la suite du référendum du 16 avril 2017, ce n’est assurément pas celle des droits de l’homme et de l’Etat de droit diffusée en Europe. Une nouvelle ère « néo-ottomane » voulait-il dire peut-être avec une conception particulière du droit au service du pouvoir.

Par Eric Sales

 

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