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3 questions à Aurélie Duffy-Meunier sur les élections anticipées au Royaume-Uni

La Prime Minister britannique Theresa May a convoqué à la surprise générale des élections législatives anticipées qui se tiendront le 8 juin prochain. En quoi consistent ces élections ? Pour quel(s) motif(s) ont-elles lieu ? Eléments de réponse avec Aurélie Duffy-Meunier, Maître de conférences à l’Université Paris II Panthéon-Assas et Membre du Centre de droit public comparé.

« Il s’agit de résoudre une équation délicate entre démocratie représentative et démocratie directe sur la question du Brexit »

En quoi consisteront les élections anticipées prévues par Theresa May en juin prochain ?

Les élections législatives anticipées (snap elections) du 8 juin prochain, qui ont été proposées par le Gouvernement de Theresa May, se dérouleront près de trois ans avant la date prévue en vertu du Fixed-Term Parliament Act 2011. Il s’agit de renouveler les membres de la Chambre des communes au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Les membres de la Chambre des Lords ne sont pas concernés par cette élection puisqu’ils ne sont pas élus. Cette décision constitue un rebondissement inattendu car Theresa May avait assuré qu’elle ne procéderait pas à des élections anticipées avant de négocier les termes du Brexit avec les institutions européennes.

C’est la première fois que des élections anticipées sont décidées sur le fondement du Fixed Term Parliament Act 2011. Cette loi a été adoptée afin de protéger la coalition gouvernementale entre David Cameron et Nick Clegg en encadrant le droit de dissolution de la Chambre des communes par le Premier ministre et en fixant à l’avance la date des élections générales. Avant cela, le Premier ministre pouvait librement dissoudre la Chambre des communes et provoquer des élections anticipées. Depuis la loi de 2011, des élections anticipées ne peuvent avoir lieu qu’en cas d’approbation par une majorité des deux tiers des députés d’une motion proposant des élections anticipées ou dans l’hypothèse de l’adoption d’une motion de censure à la suite de laquelle aucun Gouvernement alternatif ne recevrait, dans les 14 jours, la confiance des Communes. C’est la première voie qui a été empruntée le 19 avril, au lendemain de l’annonce par Theresa May de sa décision de provoquer des élections anticipées. Les membres de la Chambre des communes ont voté à une majorité écrasante (522 voix contre 13), parti travailliste y compris, la motion proposée par le Gouvernement prévoyant des élections anticipées. La Chambre des communes sera dissoute le 3 mai et les électeurs devront désigner de nouveaux députés le 8 juin alors même que des élections locales vont avoir lieu le 4 mai prochain.

Ces élections s’inscrivent dans un contexte plus large. La vie politique britannique est, depuis quelques années, ponctuée par des consultations majeures. Se sont ajoutés aux élections législatives et locales habituelles, des référendums locaux sur la dévolution galloise en 2011, sur l’indépendance écossaise en 2014 et des référendums nationaux sur le système de vote alternatif en 2011 et sur le Brexit à la suite de la victoire des Conservateurs aux élections législatives de 2015. Ces procédés de démocratie directe sont inhabituels dans cette démocratie représentative dominée par le principe de souveraineté du Parlement. Le référendum du 23 juin 2016 a vu la victoire des partisans de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne à une majorité de 51,89%. Ce résultat a conduit à la démission de David Cameron, qui s’était engagé en faveur du Remain. Theresa May a ensuite été désignée Premier ministre, en dehors de toute élection législative, à la suite d’une Primaire l’élisant leader du parti conservateur, alors même qu’elle avait aussi fait campagne pour le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. La Première ministre s’est pourtant fermement engagée à mettre en œuvre la décision populaire issue du référendum et mener à bien la procédure de retrait (Brexit is Brexit) alors même que la majorité parlementaire désignée antérieurement au référendum n’y était pas forcément favorable.

Un premier obstacle est survenu le 24 janvier dernier avec la décision Miller1. La Cour suprême a jugé, au nom du principe constitutionnel de souveraineté du Parlement, que malgré le référendum – qui n’était que consultatif – l’intervention du Parlement, et non le recours à la prérogative du seul Gouvernement, était nécessaire pour déclencher la procédure retrait de l’Union européenne. Cette autorisation parlementaire a été obtenue avec l’adoption du EU (Notification Withdrawall) Act 2017 auquel le leader du Cabinet fantôme, Jeremy Corbyn, ne s’est pas opposé. Comment pouvait-il en être autrement sous peine, pour les parlementaires, de faire obstacle à la décision exprimée directement par le peuple le 23 juin 2016 ?  Le Gouvernement a donc notifié son intention de se retirer de l’Union européenne le 29 mars dernier sur le fondement de cette loi. Ce n’est que quelques jours après avoir déclenché la procédure de retrait que Theresa May a annoncé sa décision de procéder à des élections anticipées.

Après avoir appliqué la décision du peuple en déclenchant la sortie du Royaume-Uni de l’Union, la Première ministre a eu besoin d’une nouvelle majorité parlementaire pour en négocier le contenu. Elle ne dispose, en effet, au Parlement d’aucun mandat clair des électeurs qui s’étaient prononcés en 2015, avant le référendum. La décision de procéder à des élections anticipées vise à trouver une solution à une certaine discordance entre les majorités parlementaire de 2015 et populaire de 2016. Il s’agit de résoudre une équation délicate entre démocratie représentative et démocratie directe sur la question du Brexit. Les élections anticipées confirment, malgré le poids du référendum, la nature fondamentalement parlementaire du régime britannique dans laquelle le chef du Gouvernement ne peut agir sans soutien au Parlement.

Quel est l’objectif principal de ces nouvelles élections ?

L’objectif principal de ces prochaines élections concerne l’avenir du Brexit dont le contenu doit maintenant être fixé. Des négociations vont avoir lieu au niveau européen et une loi va déterminer, au niveau national, les champs du droit de l’Union qui sont maintenus, amendés ou supprimés du droit britannique. Affirmant qu’il n’y aurait pas de retour en arrière, Theresa May a justifié sa décision par la nécessité d’avoir un « leadership stable et solide dans l’intérêt national »2 pour négocier l’accord de retrait au niveau européen et de nouvelles relations avec l’Europe. Les questions de politique intérieure, comme en matière de santé, d’imposition ou de niveau des retraite, ne sont toutefois pas absentes des débats.

Le choix de Theresa May relève également de la tactique électorale car les travaillistes sont au plus bas dans les sondages. Alors qu’ils ne bénéficient actuellement que d’une courte majorité avec 330 députés sur 650 sièges, les conservateurs sont en position de force. Ils sont crédités, selon les sondages, à 43 % des intentions de vote contre 25 % pour les travaillistes. Theresa May souhaite surfer sur cette vague de popularité et la transformer en une victoire électorale afin de proposer au niveau national sa conception du Brexit et négocier avec une légitimé suffisante au niveau européen. La perspective d’un redécoupage électoral en 2018 n’a, pas non plus, été étrangère à sa décision. L’objectif des conservateurs est de gagner les sièges des travaillistes favorables au Remain dans des circonscriptions qui ont voté pour le Brexit le 23 juin dernier. Cette décision a également pris en compte le fait que le Gouvernement aurait pu voir sa popularité s’éroder au fil de négociations avec l’Union, car elles pourraient peser sur la bonne santé des indicateurs économiques. Theresa May a donc choisi de renouveler le Parlement avant le début des négociations afin de bénéficier d’un mandat plus long (2017-2022) dans l’hypothèse où les négociations pourraient durer.

Au-delà du calcul électoral, cette décision s’explique par la recherche d’une majorité parlementaire élargie la dotant d’un mandat clair pour mener à bien son programme politique et peser dans les négociations avec l’Union. Theresa May a expliqué son changement de position en dénonçant la division qui règne à Westminster à propos du Brexit, affirmant même que sa décision se justifiait par la nécessité « d’écraser les saboteurs » qui veulent empêcher le Brexit. En effet, la majorité est restée divisée sur la nature (hard ou soft) du Brexit. Les négociations, l’accord de retrait final au niveau européen ainsi que la loi de retrait au niveau national (Great Repeal Bill) pourraient être freinés par l’absence de majorité des conservateurs à la Chambre des Lords. Une « alliance progressiste », souhaitée par Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise (qualifiée par Theresa May de « coalition de chaos »), entre travaillistes, libéraux démocrates et Parti national écossais ainsi que la question du nouveau référendum sur l’indépendance de l’Ecosse pèseront aussi dans les débats. C’est donc pour renforcer sa majorité parlementaire, permettre au Gouvernement de bénéficier d’un mandat solide et clarifier la nature du Brexit que ces élections ont lieu.

Cela pourrait-il avoir une incidence sur les négociations actuelles entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne dans le cadre du Brexit ?

L’objectif de Theresa May est de bénéficier d’une nouvelle légitimité pour peser dans les négociations. Ces élections détermineront la nature « dure » ou « douce » de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Dans l’hypothèse d’une victoire, assez probable, des conservateurs, Theresa May pourra plus librement négocier avec l’Union au regard de son projet Brexit qui prévoit, notamment, de quitter le marché commun et un nouveau système de contrôle de l’immigration3. Des surprises ne sont toutefois pas à exclure4. L’échec des conservateurs lors des élections anticipées proposées par Edward Heath en 1974  et celui de la dissolution « à l’anglaise » de Jacques Chirac en 1997 l’ont montré. La nature des négociations du Brexit dépendra donc des forces politiques en présence à l’issue de ce scrutin au sein du parti conservateur, entre les partisans d’un Brexit doux ou dur5, et au sein de la Chambre des communes de façon plus générale. A cet égard, seuls les libéraux démocrates envisagent un second référendum portant sur les termes de l’accord avec l’Union européenne. Les travaillistes ont commencé à dessiner les contours de leur vision du Brexit. Le Ministre du Brexit du Cabinet fantôme, Sir Keir Starmer, a annoncé le 25 avril6, que le parti prenait acte de la décision de retrait, mais chercherait un accord pour un soft Brexit. Insistant sur la priorité donnée aux emplois, aux droits des travailleurs et au statut des ressortissants européens vivant au Royaume-Uni, le labour envisage de revenir sur les propositions des conservateurs de quitter le marché unique et l’union douanière et de remplacer le projet de Great Repeal Bill par un EU Rights and Protection Bill. Certains observateurs craignent que ce scrutin ravive les divisions de la campagne référendaire. Qu’en sera-t-il d’ailleurs si le résultat laisse les communes inchangées ?

Le choix de la date du 8 juin, qui précède de deux jours le premier tour des élections législatives françaises, n’est, par ailleurs, pas anodin. Theresa May souhaite avoir un temps d’avance pour fixer le cadre et l’agenda des négociations européennes dans l’hypothèse d’une victoire de son parti. En témoigne d’ailleurs la réunion de préparation des négociations avec Jean-Claude Junker et Michel Barnier, organisée le 26 avril  à Londres par Theresa May . Certains travaillistes évoquent de leur côté le fait qu’ils pourraient éventuellement soutenir un maintien dans l’Union européenne dans l’hypothèse de réformes significatives au niveau européen7. Malgré le déclenchement du retrait, un certain flou entoure encore le contenu du Brexit. La concomitance des campagnes électorales, pourrait favoriser des débats orientés, en France comme au Royaume-Uni vers des problématiques européennes et, pourquoi pas, contribuer à repenser et relancer le projet européen. En ces temps d’incertitude, tous les espoirs ne sont-ils pas permis ?

Par Aurélie Duffy-Meunier

 

 

1 R (on the application of Miller and another) (Respondents) v Secretary of State for Exiting the European Union (Appellant) [2017] UKSC 5.

2 http://www.telegraph.co.uk/news/2017/04/18/theresa-mays-early-general-election-speech-full/

3 Policy Paper, The United Kingdom’s exit from, and new partnership with, the European Union, HM Governement, Cm9417, 2 February 2017.

4 Andrew Marr, « Brace yourself for more pain than gain », Theresa, April 23 2017, The Sunday Times; Alistair Osborne, « An easy win? Don’t bet on it », April 19, thetimes.co.uk.

5 David Smith, « Hard choices off the table in Brexit election »¸ April 23 2017, The Sunday Times; [5] Simon Nixon, « May’s snap judgment gives hope in Europe that compromise is possible », 20 april 2017, thetimes.co.uk

6 http://press.labour.org.uk/post/159971207604/keir-starmer-speech-on-labours-approach-to-brexit

7 Laura Kuenssberg, « Labour’s Brexit plan takes shape », http://www.bbc.com/news/uk-politics-39703633?intlink_from_url=http://www.bbc.com/news/topics/aa9622aa-f3c4-4e5b-9c72-bfc8a70dff1f/keir-starmer&link_location=live-reporting-correspondent

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